O IBGE, QUATRO ANOS DEPOIS
Simon Schwartzman
documento preparado para discussão com as autoridades federais, 1998
Assumi a Presidência do IBGE em abril de 1994, a convite
do Senador Beni Veras, Ministro de Planejamento do governo do Presidente
Itamar Franco, tendo permanecido no posto até o presente, fevereiro de
1998. Em Dezembro de 1994 publiquei um documento denominado O Presente
e o Futuro do IBGE, no qual apresentava um quadro sumário da situação
em que encontrei o Instituto. Quatro anos depois, o Instituto evoluiu
bastante, mas nem todos os problemas e dificuldades identificados no início
puderam ser resolvidos ou equacionados de maneira adequada. Este texto
apresenta, em forma resumida, o que foi feito, o que resta a fazer, e
propõe algumas medidas de impacto imediato para a institucionalização
definitiva e adequada do IBGE.
A situação atual, em comparação com a anterior pode ser
descrita de forma sumária da forma seguinte:
RESULTADOS
a) Melhoria da imagem pública do IBGE. No passado
recente, o IBGE era percebido como uma instituição assolada por greves
constantes, publicando dados atrasados, atendendo mal aos usuários, e
se ocultando por trás de uma linguagem difícil e obscura. Esta imagem
se alterou profundamente. As greves desapareceram, o Instituto está na
imprensa todos os dias, as informações são distribuídas com rapidez e
eficiência, e seus dados são recebidos com respeito e consideração, ainda
que continue havendo controvérsias em alguns pontos. Esta imagem pública
também se reflete para dentro da instituição. Apesar das dificuldades,
sobretudo salariais, que afetam ao serviço público como um todo, e à existência
de um núcleo sindical radicalmente oposto ao governo, que faz tudo para
sabotar o trabalho do Instituto, existe um clima de motivação, interesse
e orgulho pelo trabalho realizado entre os funcionários e técnicos, que
se reflete na qualidade dos produtos. Esta mudança na imagem interna e
externa se explica pelos seguintes fatores principais:
a) atualização e modernização das pesquisas econômicas
e sociais. Este foi, sem dúvida, o principal resultado obtido nestes
quatro anos. Em 1994, os dados definitivos do Recenseamento Geral de 1991
ainda não haviam sido publicados, e os últimos dados disponíveis da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) eram da década de 80. Nestes
anos, o IBGE completou a publicação dos resultados do Censo de 1991, realizou
a contagem populacional e o Censo Agropecuário de 1996, cujos resultados
já foram publicados, colocou em dia a realização e divulgação da PNAD,
realizou o Censo Cadastro dos Estabelecimentos da Indústria, Comércio
e Serviços, implantou a nova classificação de atividades e o novo sistema
de contas nacionais, segundo as recomendações correntes das Nações Unidas,
realizou a Pesquisa de Orçamento Familiar, a Pesquisa de Padrões de Vida,
deu início às pesquisas de comércio e de economia informal, manteve a
regularidade das pesquisas conjunturais de emprego, produção industrial
e agrícola… Enfim, as pesquisas socio-econômicas estão em dia, os
resultados são divulgados a tempo e a hora, e isto tem sido geralmente
reconhecido na imprensa e na opinião pública.
b) modernização nos sistemas de distribuição de informações.
Quatro anos atrás, a grande maioria das informações produzidas pelo IBGE
eram publicadas na forma de livros de tabelas, em formatos tradicionais.
Hoje, os dados são disseminados de forma imediata pela Internet (o
site do IBGE é reconhecido como um dos melhores do país), e disponibilizados
em CD-ROM. Novas tecnologias gráficas permitem o uso de cores, a elaboração
de mapas, o uso de ilustrações e tiragens "sob medida", evitando
acumulação de estoques. Novas formas de venda e disseminação de dados
estão sendo experimentadas, pelo telefone, pelo correio eletrônico, pelo
uso de bancas de jornal, por parcerias com empresas privadas. Para o público
especializado, o IBGE deu início à distribuição dos microdados de suas
pesquisas, na forma de CD-ROMs ou de fitas DAT, permitindo que estudiosos
e analistas no país e no estrangeiro elaborem suas próprias tabelas. Foi
feito um esforço sistemático de aumentar a velocidade de atendimento às
solicitações externas, tanto nacionais quanto estrangeiras.
c) modernização do sistema computacional. Até 1994,
o IBGE trabalhava com um computador central de grande porte e alto custo,
e sistemas convencionais de entrada de dados nos principais estados, transmitidos
posteriormente ao Rio por via telefônica. Hoje, o computador principal
foi substituído por um servidor menor, mais moderno e mais barato, a maioria
dos técnicos no Rio já dispõe de microcomputadores conectados em rede,
e as unidades regionais estão interligadas com equipamentos modernos.
O acesso direto dos técnicos e administradores aos microcomputadores tem
significado uma verdadeira revolução de práticas e procedimentos, intensificando
o fluxo de informações, simplificando procedimentos, e aumentando a capacidade
de decisão dos dirigentes. Na contagem populacional de 1996 foi utilizada,
pela primeira vez em grande escala, a tecnologia de leitura ótica dos
questionários, e para o Censo do ano 2.000 está prevista a utilização
de tecnologia de reconhecimento ótico de caracteres (OCR). Graças e estas
e outras novas tecnologias, o processamento das informações se dá agora
de forma muito mais rápida e segura, e a custos menores.
d) introdução das técnicas digitais na área da cartografia.
- A área de cartografia e geografia no IBGE não se desenvolveu tanto quanto
a de estatística, mas mesmo assim existe um movimento importante de modernização
e atualização. O IBGE iniciou o processo de digitalização das informações
cartográficas do país, completou o trabalho de diagnóstico ambiental da
Amazônia, acompanha e dá elementos para a demarcação dos municípios do
país, é responsável pela coordenação dos pontos geodésicos do território
nacional, está elaborando o mapeamento detalhado de cerca de 160 mil setores
censitários para o Censo do ano 2.000, realiza estudos relativos ao meio
ambiente, e mantém uma linha constante de publicação de atlas e mapas
em diversos meios. O atual convênio entre o IBGE e o Projeto SIVAM vai
permitir a digitalização de um amplo conjunto de informações sobre a Amazônia
em escala 1:250.000, e permitirá o reequipamento e atualização técnica
desta área.
e) melhoria das condições de trabalho e do sistema
gerencial. O Instituto tem melhorado bastante as condições de trabalho
de seus servidores, pela mudança das diretorias de pesquisa e de informática
das antigas instalações em Mangueira para um edifício moderno no centro
do Rio, e por investimentos em diversos departamentos regionais, reparando
um patrimônio até então bastante deteriorado. Nos últimos dois anos foi
feito também um trabalho intenso de treinamento e reciclagem de pessoal,
com centenas de cursos sendo oferecidos, dos mais simples e de curta duração
aos mais complexos e técnicos. O processo de modernização gerencial ainda
está em curso, mas já existem melhoras importantes do ponto de vista da
adoção de procedimentos administrativos e financeiros adequados, no cumprimento
de prazos, nas prestações de contas, etc.
f) trabalhos de coordenação institucional. A partir
de uma situação anterior de isolamento, o IBGE tem aumentado progressivamente
seu trabalho de coordenação e cooperação na área estatística, tanto nacional
quanto internacionalmente. Várias pesquisas, entre as quais a de Orçamento
Familiar, a Pesquisa Mensal de Comércio e o Censo Cadastral de estabelecimentos
foram feitas em parceria com outras instituições; o IBGE participa ativamente
de um trabalho conjunto com o Ministério do Trabalho e a Fundação SEADE
para o estabelecimento de uma pesquisa nacional de emprego, e, no âmbito
internacional, participa de trabalhos conjuntos com outros países do Mercosul,
coopera com as Nações Unidas e a CEPAL, e está iniciando um trabalho de
cooperação com os países de língua portuguesa .
Todas estas mudanças, na maioria positivas, se explicam,
acredito, pela recuperação da previsibilidade em relação aos recursos
com que o Instituto pode contar, e pela estabilidade institucional e clareza
de rumos da atual direção. Ainda que não estejamos na situação ideal,
em que os recursos orçamentários, uma vez aprovados, estejam sempre disponíveis
nos prazos previstos, a situação desde o Plano Real tem sido incomparavelmente
melhor do que anteriormente, quando reinava incerteza total. A existência
de uma equipe de direção experiente, comprometida com os objetivos do
Instituto, e de um corpo técnico e administrativo em boa parte leal e
responsável, tem permitido fazer bom uso dos recursos, e recuperar o trabalho
e o prestígio do Instituto.
PROBLEMAS
No entanto, existem alguns problemas que não só não foram
solucionados, como que continuam se agravando, e requerem ação urgente
para que não terminem por colocar abaixo todos os resultados conseguidos
até aqui. Estes problemas se referem à área de pessoal, à área administrativa
e à área jurídica.
Pessoal - Dos 10.500 funcionários que o IBGE possuía
em 1994, restam hoje menos de 8.000. A grande maioria saiu por aposentadoria,
muitas vezes precoce, e o único concurso autorizado até agora pelo Ministério
da Administração, em 1996, não foi além da contratação de algumas dezenas
de pessoas de nível de graduação. Os baixos salários oferecidos pelo setor
público para pessoal mais qualificado e de nível mais alto não permitiram
que o IBGE retivesse ninguém na área de informática ou com qualificação
e experiência mais elevadas de pesquisa. Além da questão salarial, que
afeta sobretudo os quadros mais qualificados. O Plano de Carreira de Ciência
e Tecnologia, no qual o IBGE se enquadra, é totalmente inadequado às características
do Instituto. Além disto, a rigidez do serviço público, ao centralizar
todas as questões de pessoal em Brasília, não dá instrumentos gerenciais
na área de recursos humanos - não é possível premiar os bons, punir ou
reduzir os benefícios dos maus funcionários, não há espaço para promoções,
nem para sistema de incentivo de qualquer espécie. A estrutura de DAS
que o IBGE possui é desproporcialmente pequena, com a ausência quase total
de cargos de chefia de nível intermediário (DAS-4), a tal ponto que pessoas
responsáveis por dados fundamentais do país, como os chefes dos Departamentos
de Contas Nacionais, ou de Emprego e Rendimentos, recebam como DAS-3.
Área administrativa - Os problemas administrativos
do IBGE podem ser divididos em três grandes grupos, ou níveis. Em um primeiro
nível, existem coisas que podem ser feitas internamente, na área de acompanhamento,
controle, seguimento de projetos, e assim sucessivamente. Quatro anos
atrás, a direção do Instituto não disponha de informações gerenciais de
nenhum tipo; hoje, instrumentos de controle e acompanhamento estão sendo
introduzidos, as gerências internas estão sendo fortalecidas, e a nova
rede computacional começa a ser posta a serviço da gerência institucional.
Em um segundo nível, o Instituto necessitaria rever sua
estrutura organizacional como um todo, de forma a torná-la compatível
com as novas tecnologias e com a missão do Instituto, como agência central
de produção de informações estatísticas e geográficas básicas. A estrutura
que o Instituto possui hoje, de cerca de 500 agências locais espalhadas
pelo país, seis departamentos regionais, 27 departamentos de pesquisa
e seis departamentos de geociências nos Estados, três diretorias técnicas,
diretoria de planejamento e centro de documentação e disseminação no Rio
de Janeiro, é essencialmente a mesma da década de 70, quando o Instituto
tinha cerca de 14 mil funcionários, só que muito mais debilitada e esgarçada.
Parece claro, hoje, que o IBGE precisaria fortalecer sua capacidade de
gerência e coordenação de trabalhos tanto na sede quanto nos Estados,
fazendo uso cada vez maior de pessoal temporário, trabalhos cooperativos
ou de terceirização na realização de pesquisas e levantamentos específicos.
Em um terceiro nível, finalmente, as normas do serviço
público referidas à contratação de serviços, compras, licitações, e administração
de benefícios para os servidores, acompanhadas que são por um sistema
extremamente formal e detalhista de controle, aumentam os custos, criam
imprevisibilidade para a contratação de serviços e compra de materiais,
e geram uma enorme demanda de trabalho burocrático sobre as gerências
administrativas, retirando boa parte da energia que deveria ser dedicada
à melhoria do trabalho da instituição.
Área jurídica. A área jurídica, finalmente, tem
sido um foco especial de problemas, causados, por um lado, pelo extremo
esvaziamento da Procuradoria Jurídica do Instituto nos anos recentes,
e, por outro, por um enorme contencioso trabalhista que ao qual o IBGE
não tem conseguido responder de forma adequada, e ao qual se soma a pressão
política do sindicato dos funcionários, que mantém na justiça uma ação
popular contra a direção do Instituto e faz denúncias sucessivas ao Tribunal
de Contas e a outras autoridades. O IBGE gostaria de poder contar, neste
particular, de um apoio mais decisivo da Advocacia Geral da União. A esta
situação se acrescenta a necessidade que tem a área jurídica de examinar
a legalidade de grande parte dos atos da Direção do Instituto, na parte
de contratos, convênios, licitações, etc., que acabam sendo postergados
ou retardados pelas pressões e demandas do contencioso, em um situação
de grande escassez de pessoal. Recentemente o Ministério da Administração
transferiu para o IBGE cerca de 10 procuradores da antiga SUNAB, que no
entanto não foram suficientes para melhorar este quadro de forma mais
significativa. Um outro concurso foi recentemente autorizado.
ENCAMINHAMENTOS DE SOLUÇÃO: A NECESSIDADE DE UM FAST-TRACK
É bastante claro que o encaminhamento dos problemas do
IBGE passa pela institucionalização adequada do Instituto, e pela criação
de um núcleo gerencial forte, que possa dar partida a um processo profundo
de fortalecimento e renovação institucional. Este documento lista, a seguir,
uma série de medidas que, uma vez bem avaliadas, poderiam conduzir o Instituto
a um outro patamar de funcionamento. A experiência destes últimos quatro
anos sugere, no entanto, que estas ações dificilmente poderiam ser levadas
à frente dentro da rotina da burocracia federal, através de negociações
com os Ministérios do Planejamento e da Administração. Apesar da boa vontade
com que a atual direção do IBGE tem sido tratada nestes Ministérios e
outros órgãos superiores do Governo Federal, incluindo o próprio interesse
manifestado mais de uma vez pelo Presidente da República, o fato é que
o progresso tem sido extremamente lento, ou inexistente. A experiência
indica que transformações mais profundas na administração pública podem
ocorrer, mas dependem de que exista uma decisão política de colocá-las
em uma linha prioritária de ação, um fast-track que faça com que
as decisões sejam tomadas com rapidez, que as necessárias medidas legais
sejam encaminhadas ao Congresso, e assim por diante. Um fast track deste
tipo existiu, por exemplo, na reforma recente do Banco Central, assim
como na criação das novas agências reguladoras que o governo está constituindo.
Esta prioridade, no entanto, nunca chegou a existir para o IBGE.
a) questão institucional
A questão institucional tem sido objeto de discussão extensa,
e hoje parece claro que, das alternativas presentes na administração pública
brasileira, o IBGE deveria assumir o formato de uma agência executiva
autônoma, com plano de carreira e quadro de pessoal próprios, e controlada
pelo governo através de uma comissão externa de alto nível e um contrato
de gestão. Neste formato o IBGE ainda não teria toda a agilidade desejável
que é típica do setor privado, mas reteria sua característica de instituição
governamental, da qual depende em boa parte sua legitimidade ante outros
órgãos de governo e ante a sociedade.
O IBGE necessita de uma estrutura de governo que garanta
sua autonomia e isenção, e assegure ao mesmo tempo o cumprimento de missões
e trabalhos considerados importantes pelo governo federal. Para isto é
necessária a criação de um Conselho Técnico, ou Conselho Superior, formado
por pessoas representativas da sociedade, que o supervisione em conjunto
com o governo, e possa estabelecer pontes efetivas entre o Instituto e
o governo, o mundo acadêmico e setores significativos da sociedade civil.
Pode ser conveniente também atribuir um mandato fixo a seu Presidente;
uma outra idéia seria submeter a nomeação de seu presidente à confirmação
do Senado Federal. Além disto, a atual subordinação do IBGE ao Ministério
do Planejamento precisaria ser revista, no contexto de uma eventual reformulação
das características deste Ministério.. No passado, esta localização era
justificável, pois o que havia era uma Secretaria de Planejamento, que
coordenava instituições subordinadas à Presidência da República. O trabalho
estatístico, em todo o mundo, depende cada vez mais de dados gerados pelos
registros administrativos dos diferentes Ministérios e órgãos governamentais,
e o IBGE precisaria ter uma posição mais central na Administração Pública
para coordenar os sistemas de produção e disponibilização destas informações
junto aos diferentes ministérios.
A questão administrativa
A adaptação do IBGE ao formato das Agências Executivas,
a preparação de seu futuro contrato de gestão, a reorganização de sua
estrutura gerencial e administrativa interna, uma avaliação mais detalhada
e fundamentada de suas necessidades de pessoal, tudo isto requer a colaboração
de especialistas externos ao Instituto, que possam olhar a Instituição
de forma independente, e sugerir encaminhamentos que possam ir inclusive
contra as tradições e costumes do Instituto. Em 1994 o IBGE pode contar
com a presença de uma Missão do Statistics Canada que deu uma contribuição
muito importante, em termos de idéias e sugestões, para a modernização
das estatísticas econômicas, para a implantação do sistema de treinamento,
e para a modernização do sistema computacional. O IBGE necessita hoje
de uma colaboração externa mais prolongada e profunda, que possa entrar
no detalhe de suas rotinas operacionais e de suas formas de organização
e divisão do trabalho, a implantação de novos sistemas de planejamento,
e assim por diante. A identificação da firma, firmas ou instituições responsáveis
por esta reorganização, e o início de seus trabalhos, poderia ser o marco
de que o Instituto está entrando em uma nova era do ponto de vista institucional
e gerencial. Deveria ser examinada a possibilidade de realização de um
acordo governo a governo, com o Canadá ou outro país de competência reconhecida,
através do qual o formato administrativo e os procedimentos operacionais
do IBGE pudessem ser revistos, para ajustá-los melhor às necessidades
e tecnologias atuais.
Um outro aspecto importante, na área administrativa, é
o projeto de mudança das instalações no Rio de Janeiro, já iniciado com
a mudança de cerca de 1.500 funcionários do antigo local em Mangueira
para novas instalações no Centro da cidade do Rio, mas que se encontra
neste momento paralisado por uma série de dificuldades - a falta de recursos
para alugar os 10 andares restantes do mesmo prédio, uma Ação Popular
do sindicato contra a Direção do IBGE que tem impedido à proprietária
do prédio (Fundação PREVI) de receber o aluguel que lhe é devido, e a
paralisação, aparentemente na Casa Civil, de um processo de permuta imóveis
entre o IBGE e a Fundo de Pensão dos ex-celetistas do IBGE (SIAS).
A questão de pessoal
É paradoxal que uma instituição com oito mil funcionários
ativos e cinco mil inativos, um orçamento anual da ordem de 400 milhões
dólares, responsável pela produção das estatísticas básicas do país, não
tenha uma equipe gerencial em condições de realizar as transformações
institucionais e técnicas de que necessita. A questão de pessoal precisa
ser equacionada em dois níveis, ou momentos distintos:
a) constituição de um núcleo de direção central, capaz
de implementar as reformas, e inclusive redimensionar as necessidades
de pessoal. Este núcleo deve ser constituído por uma combinação de lideranças
internas, atuais, do IBGE, e um grupo de pessoas externas que possam ser
contratadas para as diversas áreas técnicas e de administração superior
no Instituto. O formato adequado para isto parece ser o da ampliação do
número de posições de DAS-4 para
b) reformulação do sistema de cargos e salários, a partir
da desvinculação da carreira de ciência e tecnologia, e o início do trabalho
de dimensionamento do quadro de pessoal, no contexto de um projeto mais
amplo de reforma administrativa.
A questão financeira e salarial.
Em princípio, os atuais níveis orçamentários do IBGE deveriam
permitir que seu processo de modernização se implantasse. Os níveis salariais
foram em grande parte recompostos através da Gratificação de Desempenho
para a carreira de C&T, apesar da exclusão deste benefício, no caso
do IBGE sem o menor sentido, do pessoal administrativo de nível médio.
O principal problema na área financeira hoje não são propriamente os relativos
ao monto de recursos, e sim o da previsibilidade em seu desembolso, que
ainda não existe. Um sistema de contrato de gestão poderia dar mais flexibilidade
no uso de recursos, e garantir seu fluxo de forma mais regular.
Com maior flexibilidade funcional, o IBGE poderia também
avançar no sentido de aumentar seus rendimentos próprios, que hoje são
da ordem de quatro milhões de reais. A simples venda de publicações não
teria como ser muito significativa, ainda que pudesse crescer bastante;
mas existe muito espaço para trabalhos conjuntos com outros órgãos de
governo e atendimentos mais diferenciados para o setor privado, que deveria
ser explorado.
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