Bases do Autoritarismo Brasileiro, Simon Schwartzman, capitulo 6.

BASES DO AUTORITARISMO BRASILEIRO

Simon Schwartzman

3a. edição revista e ampliada - Editora Campus, 1988 (2a. edição, 1982)

Capitulo 6
A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EM PERSPECTIVA

1. Uma Perspectiva de Análise

2. A Participação Política e o Sistema Partidário Após 1945

3. A Dinâmica do Sistema: os Resultados Eleitorais

4. A Crise Do Sistema

5. Conclusões: o Sistema Eleitoral e a Questão Institucional

Notas

1. Uma Perspectiva de Análise

Com exclusão das experiências eleitorais frustradas de 1930 e 1934, o período de 1945-64 foi o único na história política brasileira em que o país experimentou um sistema de participação política de massas. É possível, assim, assumir uma perspectiva histórica de longo prazo e afirmar que este foi um período excepcional, explicado, talvez, pela onda de liberalismo democrático que passou a imperar em toda a América Latina logo após a Segunda Guerra, e que durou, em média, 15 ou 20 anos, conforme o país. Ainda que isto seja verdade, esta experiência despertou no país um gosto pela liberdade política e a abertura de alternativas de participação, coisas que não poderiam e não deveriam ser esquecidas com facilidade. Conceitualmente, esta experiência coloca o tema de participação no centro da análise do sistema político nacional.

O estudo dos sistemas de participação política tem sido muitas vezes negligenciado devido a uma tendência bastante generalizada de considerar o fenômeno político como totalmente inerente ao seu contexto social e econômico e, assim, desprovido de existência própria. É curioso notar que duas tradições intelectuais aparentemente opostas levam ao mesmo resultado. Uma, norte-americana, deriva, conforme sugeriu Samuel P. Huntington, da falta de experiência com os problemas de instabilidade política, o que, por muito tempo, conduziu à noção de que um sistema político estável e eficiente seria decorrência natural do desenvolvimento econômico e do bem-estar social. É desta perspectiva que deve ser vista a famosa correlação encontrada por S. M. Lipset entre democracia e desenvolvimento, e que serviu de base a uma literatura tio extensa sobre "desenvolvimento político".⁽¹⁾ A outra tendência tem origem marxista e inclina-se a considerar a esfera política como uma conseqüência simples e direta de estruturas subjacentes de produção. É certo que existem autores, marxistas ou não que têm consciência do problema e tratam de equacioná-lo; mas a influência destas tendências parece ter sido grande o suficiente para difundir uma maneira de pensar que tem dificultado bastante a análise da questão.

O fato é que, a partir destas perspectivas, o sistema político enquanto tal é visto como desprovido de dinâmica e determinação próprias. De certo ponto de vista, é percebido como um instrumento de conflito de classe ou de consolidação de uma revolução social vitoriosa, enquanto outros vêem-no como simples operação técnica de administração e controle do poder. Cria-se, assim, um abismo conceitual entre os especialistas em economia e sociologia, para os quais o processo político é um simples resultado de fatos econômicos e sociais, e os especialistas em governo e administração pública, para os quais o processo político surge, muitas vezes, como um problema estritamente técnico, de management, sem muita relação com o que ocorre no resto da sociedade. É claro que as coisas não são tão simples assim, mas a profusão de estudos dedicados às influências "políticas" (no sentido de interesses econômicos e sociais) no processo governamental ou às influências também "políticas" (aqui significando governamentais) na vida econômica e social não são suficientes para eliminar os paradoxos de uma sociologia política ou de teorias do desenvolvimento despolitizadas. Isto fica bastante claro quando se trata de entender o processo político de um país como o Brasil.

A relação entre o que sucede ao nível sócio-econômico e ao nível do poder político não é nada simples, a começar pelo fato de que existem pelo menos duas mediações importantes entre estes dois níveis. Podemos, na realidade, considerar quatro níveis de análise factíveis de serem estudados independentemente, antes de serem vistos em inter-relação: o nível econômico, o da estrutura social, o do sistema de participação política e o de governo propriamente dito. Vistos em termos de processos históricos, é possível falar em um processo de desenvolvimento econômico, outro de mudança na estrutura social, outro de crescimento dos sistemas de participação e outro de transformações do sistema de poder. Dizer que estes processos são "autônomos" na-o significa. evidentemente, afirmar que eles são empiricamente independentes, mas, simplesmente, que nenhum deles poder ser entendido dedutivamente a partir dos demais.⁽²⁾

Com estas distinções em mente, é possível utilizar um conceito bastante restrito de desenvolvimento econômico, em termos de crescimento da renda per capita e do que isto implica em termos de modificações na tecnologia e na divisa-o setorial da força de trabalho.⁽³⁾ O conceito de desenvolvimento social, que aparece muitas vezes na literatura sob o título de "modernização", refere-se ao aumento do bem estar de uma população de acordo com as pautas das sociedades modernas de consumo de massa - consumo de bens industrializados, educação, aumento da expectativa da vida, urbanização, consumo de jornais, uso de telefones e correios etc. Mais do que uma simples mudança em pautas de consumo e comportamento, o desenvolvimento social traz em si uma série de elementos fundamentais para a compreensão dos fenômenos sociais que dele decorrem: um aumento de comunicações, uma extensão gradativa da escala social de participação, do nível local ao nacional e internacional, um processo de mobilização social, no dizer de Karl Deutsch, que se reflete mais ou menos diretamente na área política como aumento de participação.

Esta distinção entre o econômico e o social pode ser em boa parte pensada em termos do distanciamento entre os sistemas de produção e os sistemas de consumo nas sociedades modernas. Tradicionalmente, o conceito de classe social é definido em termos da divisão social do trabalho, ou seja, da estrutura do sistema produtivo - e esta definição traz implícita a idéia de que os padrões de consumo, os interesses, as motivações e as ideologias dos diferentes grupos sociais podem ser entendidos e explicados através desta matriz produtiva básica. Existem, sem duvida, boas razões de ordem teórica e conceitual para questionar esta definição. Max Weber, por exemplo, estabelece uma distinção analítica bastante nítida entre o sistema de classes, definido de forma estrita em termos das relações sociais que se estabelecem a partir do mercado, e o sistema de status ou estamentos sociais, caracterizado por diferenças em prestigio social e monopólios de certos padrões de consumo.

Sem entrar na complexidade teórica desta discussão, vale a pena observar que uma das características mais notáveis das sociedades modernas é a redução progressiva do número de pessoas necessárias para a produção agrícola e industrial, em contraste com o aumento crescente dos sistemas de serviços e de consumo. Esta situação contrasta de maneira marcante com a época em que o sistema produtivo absorvia de uma ou outra maneira toda a população, e as oportunidades de consumo estavam estreitamente relacionadas com a participação das pessoas neste sistema. Nas sociedades modernas, as possibilidades e padrões de consumo são definidos por uma multiplicidade de fatores, dentre os quais a distribuição de benefícios feita pelo Estado, a segmentação do mercado de trabalho por critérios sociais, culturais e étnicos, os privilégios corporativos e profissionais conquistados por diferentes categorias técnicas e profissionais, a estratificação condicionada pelas credenciais distribuídas pelo sistema educacional e, evidentemente, a posição dos indivíduos no sistema de produção de mercadorias, conhecimento e serviços de todo tipo.

Assim como o social não é uma resultante simples do desenvolvimento econômico, tampouco a participação política deriva, de forma simples, do processo de transformação social.

Quando, em que medida e em que condições o processo de mobilização social se traduz em uma demanda de participação na vida pública? É bastante óbvio que não existe uma resposta simples para esta pergunta, que depende, essencialmente, de dois tipos de variáveis. O primeiro se refere à natureza do processo de modernização e mobilização social. A partir das concepções mais simples de Lerner, que via o aumento de participação política, na forma de comparecimento eleitoral, como um desenvolvimento linear dos processos de urbanização e alfabetização,⁽⁴⁾ a análise mais contemporânea busca nos diversos tipos de assincronias e desequilíbrios de desenvolvimento social e econômico a raiz das variações na participação. Sem entrar muito nesta questão, já desenvolvida em outros contextos, é bastante evidente que uma situação em que o desenvolvimento econômico antecede e lidera o processo de modernização levará a um tipo de vivência política muito distinto daquele onde o processo de modernização é anterior, e não seguido, a não ser longinquamente, pelo desenvolvimento econômico.⁽⁵⁾ No primeiro caso, a participação política tenderia a ser, aparentemente, mais ligada a demandas específicas, propugnando por uma ampliação progressiva das áreas de autonomia e participação, enquanto que no segundo estariam dadas as condições para uma ação política mais preocupada com a satisfação de fins que com a obtenção de meios, e o terreno seria muito mais fértil à trasladação da vida política a um nível simbólico e principista do que na situação anterior.

O segundo tipo de variável se refere às características mais próprias do sistema político. Um sistema político mais institucionalizado é mais capaz, em principio, de absorver como legítimas novas demandas de participação, enquanto que regimes mais rígidos tenderiam a sentir-se mais ameaçados e, por isso mesmo, a restringir as áreas de participação. O grau de "desenvolvimento" de um regime político só em parte depende do processo de mudança econômica e social e do nível de demandas de participação política que encontra no transcurso de sua história.

Existe uma solução de continuidade quando passamos do primeiro para o segundo tipo de variável, que corresponde quase que à passagem de uma escola de análise política à outra. No primeiro caso, a cadeia explicativa parte da sociedade civil e do sistema de produção para o político, que é visto tão-somente como urna resultante ("o sistema político é instrumento dos interesses da classe tal") ou um obstáculo ("as elites tradicionais não satisfazem às demandas crescentes da população...") ao que surge no nível da sociedade e da economia. O sistema político é conceituado, nesta perspectiva, com a ajuda de uma ou duas variáveis (esquerda - direita, liberal-autoritária etc.). No segundo caso, o modelo causal é invertido, e o sistema de poder passa a ser visto como algo muito mais complexo e determinante, enquanto as explicações e soluções são buscadas nos sistemas de autoridade, ordenações jurídicas, estruturas de comunicação e decisão, sistemas partidários etc. A necessidade de unir estas duas perspectivas é óbvia, ainda que as dificuldades não sejam poucas. A primeira abordagem surge ligada à tradição mais sistemática e analítica da sociologia empírica (o artigo de Karl W. Deutsch, referido anteriormente, é exemplar), enquanto que a segunda está muito mais ligada a uma tradição em que o jurídico e o histórico se conjugam, de forma pouco clara, com esforços de análise mais sistêmica.

É preciso observar, finalmente, que falar em "institucionalização" ou "desenvolvimento" político, no entanto, é ainda muito pouco. A análise dos sistemas políticos é em si mesma extremadamente complexa e requer pelo menos três tipos bastante diferenciados de consideração. O primeiro se refere às características mais estruturais da formação do Estado, seu papel e seu peso relativo no conjunto da sociedade. Esta é uma análise que requer, necessariamente, uma abordagem histórica. Assim, o fato relativamente fortuito da transferência da coroa portuguesa para o Brasil, por exemplo, deu ao Estado brasileiro um grau de institucionalização e um peso específico, único no contexto latino-americano, que explica muito da relativa estabilidade do sistema político brasileiro no século XIX. As diferenças de experiência colonial, da mesma maneira, marcam radicalmente o sistema político dos países da África situados ao sul do Saara, variando desde os últimos vestígios do colonialismo (Angola e Moçambique) até os experimentos de institucionalização mais acabados (Gana e Nigéria), passando pelos frutos das colonizações belga e francesa, das quais os dois Congos servem de exemplo.

Um outro tipo de consideração se refere à estrutura formal do sistema político, ou seja, à questão constitucional. O formalismo jurídico que muitas vezes cerca a análise deste aspecto dos Estados modernos leva freqüentemente o cientista social a desconsiderá-los. e perder de vista sua importância. No entanto, a divisão horizontal e vertical de poderes, a organização do sistema eleitoral, as garantias e mecanismos de preservação dos direitos das minorias, são aspectos fundamentais para o entendimento dos sistemas políticos, por suas conseqüências especificas e muitas vezes pouco compreendidas.

O terceiro tipo de análise se refere ao próprio processo de disputa, negociação, composição ou polarização que ocorre no interior do sistema político. A lógica da competição política não deriva simplesmente dos interesses subjacentes aos partidos, nem das regras formais de ordenamento jurídico do sistema político. Ela tem uma dinâmica própria que deve ser estudada em sua especificidade, com conseqüências bastante profundas para o funcionalismo ou eventual ruptura do sistema político em muitos de seus aspectos.⁽⁶⁾

É possível organizar a discussão até aqui em termos semelhantes aos da tentativa feita por Stein Rokkan e S. M. Lipset de utilizar as categorias funcionais de Talcott Parsons para análise dos sistemas políticos europeus.⁽⁷⁾ Parsons, como é bem sabido, propõe uma divisão analítica dos sistemas sociais em quatro funções gerais da adaptação (A), realização de objetivos [goal achievement) (G), integração (1) e manutenção de normas ou latência (L) - que, aplicadas às sociedades complexas, se traduzem exatamente nos subsistemas econômico, governamental, de participação política e de educação e transmissão de valores (família, escola). O estudo de Lipset e Rokkan se refere à estrutura interna do subsistema de participação política, em termos de suas sub-divisões. Eles mostram como esta abordagem permite estudar e entender dois dos principais eixos de polarização política: o que une as funções de adaptação e integração (e que se refere a conflitos de tipo econômico-funcional) e o que une as funções de governo e manutenção de valores (o eixo centro-periferia). Uma outra alternativa, que propomos aqui, é a de pensar nos quatro subsistemas como quatro processos de transformação e desenvolvimento social. O problema da análise dos sistemas de participação política consistirá, então, em avaliar o que ocorre no subsistema de participação política em face das interações entre os outros três processos. Assim, é possível considerar o que se passa no subsistema adaptativo "A" como mudanças no processo de desenvolvimento econômico; as mudanças em ""G" como o processo de transformação e crescimento da estrutura do Estado, as mudanças em "L", como transformações no sistema de valores sociais, padrões de consumo e aspirações (que são geralmente medidas em termos de alterações nas taxas de educação e urbanização, e vistas como parte de um processo de "modernização"); e, finalmente, mudanças em "l", como aquelas relacionadas com a estrutura de participação política e social. se considerarmos que, em um contexto histórico dado, um destes processos pode assumir caráter dominante em relação aos demais, desenvolvendo-se por características próprias e influenciando o desenvolvimento dos outros, teremos condições de estabelecer um quadro sistemático de tipos alternativos de participação política:

Uma maneira simples de entender este esquema é pensar que, quando a atividade econômica independe e prepondera sobre a atividade especificamente política, o sistema de participação política consiste, essencialmente, em formas de representação de interesses. Ao contrário, quando é a atividade política que prepondera sobre a atividade econômica, definindo, inclusive, as oportunidades diferenciais de enriquecimento, o sistema de participação política consistirá, essencialmente, em uma disputa pelo controle do Estado ou pelo acesso a posições governamentais, independentemente de uma ideologia ou programa político explícito. Dito ainda de outra maneira, a primeira forma de participação política relaciona-se com decisões ou políticas (no sentido da palavra inglesa "policy"), enquanto que a segunda forma diz respeito a posições, os "cargos de nomear" a que se referia Macedo Soares. É claro que nenhuma destas formas de participação ocorre de forma pura e isolada, e o sistema de cooptação se estabelece exatamente quando tentativas embrionárias de representação de interesses são absorvidas, sistematicarnente, por uma política derivada do controle de posições governamentais.

2. A Participação Política e o Sistema Partidário Após 1945

A discussão até aqui desenvolvida, para fazer sentido, deve nos ajudar a entender um pouco melhor as características mais gerais do sistema político brasileiro constituído a partir de 1945, seu desenvolvimento e sua crise ao final de 1964, assim como as evoluções posteriores do sistema partidário do país. Este entendimento deveria poder ir além das análises simplesmente sociológicas, que buscam explicar a política em função das classes e outros grupos sociais, sem considerar o sistema político; mas, além disto, deveria ter mais profundidade que as análises meramente "internalistas" do sistema político-eleitoral, que, ao desconsiderarem os contextos social e de poder mais amplos em que a vida política se move, tendem com facilidade a verdades freqüentemente próximas de uma tautologia. E o que o texto que se segue pretende evitar.

Terminado o Estado Novo, os interventores nos estados e seus prefeitos nomeados se reuniram para dar forma ao Partido Social Democrático, enquanto os burocratas do sindicalismo e do sistema previdenciário oficiais formaram o Partido Trabalhista Brasileiro. Cada qual à sua maneira, estes foram partidos de "posições", partidos de governo, que funcionavam combinando recursos do poder com capacidade de cooptar as lideranças locais e sindicais ascendentes.⁽⁸⁾ Em ambos os partidos, o poder eleitoral derivava do acesso a posições governamentais e centros de decisão. Geralmente os temas ideológicos ou de princípio eram secundários, e os interesses defendidos pelas lideranças se relacionavam com a distribuição de posições, sinecuras ou facilidades e privilégios de tipo político. Eram partidos que dependiam essencialmente, para subsistir, da companhia do poder, e que se desagregaram tão logo perderam o controle do Estado.

Havia vários tipos de oposição a este sistema hegemônico. A oposição liberal a Vargas, que combinava setores urbanos de classe média e intelectuais com líderes mais tradicionais, marginalizados do sistema pessedista dominante; setores militares, impacientes com a ineficiência e o clientelismo político, que eram o preço do sistema de cooptação; setores operários, que pugnavam por mais militância e envolvimento ideológico por parte de suas lideranças sindicais e partidárias; e setores militares, intelectuais e operários que tratavam de influenciar no sentido de uma política externa e interna mais definidamente nacionalista.

É possível sumariar tudo isto em termos da forma pela qual se obtinha o acesso a posições de governo e da forma pela qual essas posições eram mantidas ou buscadas. O sistema de cooptação era, alternativamente, considerado adequado em seu escopo, ou necessitando ser ampliado ou reduzido, conforme osetor político em questão. Tanto governo quanto oposição pareciam se alinhar ao longo de um contínuo de maior ou menor abertura e participação (e, neste sentido, um contínuo de tipo esquerda-direita), mas mantinham em comum o que estamos denominando, por falta de melhor termo, a "política de cooptação": a busca do controle de agências governamentais como fonte para o exercício do clientelismo, tanto para os que já possuíam poder, como para a incorporação de novos grupos, e também para a expulsão dos antigos.

A intensidade dos processos de urbanização, educação etc. (o que se denomina, em uma palavra, "modernização") acrescenta uma nova dimensão ao quadro político, consubstanciada em aumento das demandas de participação, crescente consciência de objetos políticos e busca de representação de interesses. É sobre este processo que se exerce, mais caracteristicamente, a política de cooptação, que é, essencialmente, uma política de controle e manipulação das formas emergentes de participação. A distinção entre uma política populista de cooptação e um processo político de mobilização popular fica clara quando comparamos a "radicalização a partir de cima" com os processos de demandas crescentes de participação. É possível supor que não existirá, em principio, mobilização induzida sem participação espontânea, ou, em outras palavras, cooptação, sem algum esforço de representação. Mas o que importa é o peso relativo das demandas crescentes de participação e sua capacidade de organização autônoma em relação à habilidade e aos recursos de que dispõe o sistema de cooptação. Os personagens políticos que se valeram do acesso a posições de governo para incentivar a criação de um sistema de mobilização radical em 1963-4 são um bom exemplo desta combinação. Mas o exemplo acabado desta mistura de mobilização, controle a partir de cima e falta de estruturas efetivas de representação de interesses é o fascismo.

Quando um sistema econômico, além de ser dinâmico, possui uma lógica e uma força internas que conformam o resto da sociedade, os grupos sociais e econômicos tendem a se organizar e influenciar as normas e mecanismos de decisão que determinam a distribuição dos recursos gerados pela sociedade. É este tipo de política que estamos denominando "política de representação", da qual os regimes políticos liberais da Europa Ocidental são o melhor exemplo, ainda que não o único possível. O principal elemento destes sistemas é a autonomia econômica e organizacional e a auto-referência dos grupos de interesse. No Brasil, este tipo de política nunca chegou a se desenvolver plenamente, mas adquiriu algumas formas embrionárias de existência na área paulista. Uma das formas que assumiu foram as ideologias liberais intransigentes, que rechaçavam toda e qualquer forma de intervenção do Estado na vida econômica ou na previdência social; outra, foram os movimentos sindicais de cunho mais claramente "tradeunionistas", que se preocupavam, essencialmente, com problemas salariais e se baseavam mais em sua organização própria que em seus contatos com o Ministério do Trabalho.⁽⁹⁾ Finalmente, assumia a forma de movimentos populistas de tipo fortemente carismático, como o janismo, com pouca estrutura e autonomia nas bases, mas também com pouco controle direto e manipulação a partir de cima.

O que caracteriza a conversão de um conjunto de grupos de interesse relativamente bem-articulado em um sistema político de representação é a generalização das reivindicações e aspirações particulares na forma de movimentos políticos amplos e de objetivos diversificados. Esta transformação de demandas privadas em demandas generalizadas surge, segundo Schattschneider, quando o processo de disputa e negociação política requer e permite a incorporação de setores sociais progressivamente mais amplos na arena política.

É importante ter isto em mente quando nos perguntamos por que a área paulista não deu origem a partidos políticos bem-estruturados e de tipo representacional, como seu desenvolvimento econômico e sua relativa marginalidade política sugeririam. uma resposta possível é que os interesses econômicos da área tendiam, geralmente, a ser atendidos em termos específicos, não dando margem, assim, à formação de uma estrutura de demandas políticas mais permanente. Já vimos anteriormente como o setor de café pressionava no sentido de transferir ao governo central a responsabilidade pela proteção de seus interesses, e neste processo renunciava paulatinamente a sua autonomia.⁽¹⁰⁾ Outra consideração é que grande parte da economia paulista era, e ainda é, fortemente orientada para o exterior, gerando um tipo de vínculo que tende a diminuir o interesse em questões de política interna que não a afetem diretamente.⁽¹¹⁾ De uma forma ou de outra, o resultado tendia a ser uma combinação de algumas formas de política representacional, bastante apatia e relativa marginalidade política por parte dos setores mais privilegiados, bem como radicalismo de tipo carismático ou esquerdista independente nos setores baixos. Quando a estabilidade deste arranjo era abalada, aumentava a participação, em geral através de uma ideologia de "lei e ordem" ou de um liberalismo que repudiava a política e a interferência governamental na sociedade como algo corrupto, prejudicial e ineficiente. Foi este, em última análise, o caldo de cultivo do janismo.

3. A Dinâmica do Sistema: os Resultados Eleitorais

A análise dos resultados eleitorais através do tempo é a melhor maneira tanto de testar a pertinência do esquema apresentado anteriormente quanto de examinar sua evolução e transformação através do tempo.

Uma primeira aproximação a estes dados é apresentada no quadro 10.⁽¹²⁾ Todas as eleições presidenciais, exceto a de 1960, foram ganhas pela aliança PSD-PTB. Somente em 1950 é que a aliança se rompe, quando Vargas impõe seu nome, que não havia sido aprovado pela liderança do PSD. O resultado desta tentativa de independência é a derrota do candidato pessedista, Cristiano Machado, e um novo termo no vocabulário político brasileiro, a "cristianização" (os números entre parênteses para 1950 correspondem aos votos dados ao candidato do PSD que, evidentemente, não recebeu o apoio de seu próprio partido): A "cristianização" é uma demonstração, não somente do carisma pessoal de Vargas, como de seu comando sobre a clientela política, que supera a força da liderança de seu partido. Este acontecimento mostra, também, como a força pessoal de Vargas é predominantemente urbana e popular: é em Minas Gerais, exatamente, que Cristiano recebe maior votação relativa. A aliança volta ao equilíbrio quando a hegemonia se coloca nas mãos do PSD. com Juscelino Kubitschek. Em 1960, no entanto, o controle da aliança havia saldo totalmente do PSD. em benefício dos setores nacionalistas e sindicalistas que se lançam de forma mais clara e decidida em uma política de mobilização. É neste momento que grande parte da liderança pessedista "cristianiza" seu candidato, o General Lott, permitindo a vitória de Jânio e selando, também, sua própria ruína como partido hegemônico.

A participação de São Paulo no sistema criado por Vargas se dá, no início, através de Ademar de Barros, criatura política de Vargas naquele estado, surgida na cena política durante o Estado Novo. Em 1950, Ademar se sente suficientemente forte e marginalizado para criar seu próprio partido, o Partido Social Progressista, e se lança como candidato presidencial em 1955 e 1960, ganhando em São Paulo e Rio nas primeiras eleições, mas recebendo apenas 25% dos votos nacionais. Ademar foi sempre um candidato regional, excluído do sistema PSD-PTB versus UDN, e por isso. sem chances de chegar ao centro do poder.

A eleição de Jânio Quadros em 1960 é a primeira e única vitória paulista no período. Jânio surge sem nenhum apoio partidário, e sobe degrau por degrau desde a Câmara de Vereadores de São Paulo até a presidência. Tinha uni forte apelo personalista, seu programa se resumia em honestidade e severidade, e o símbolo da vassoura que ostentava contrastava claramente com sua figura suja e despenteada. Seu ingresso na política nacional se faz através da adoção de seu nome pela UDN, ainda que pouco houvesse de comum entre ele e este partido. Quando no governo, Jânio foi capaz de atrair a oposição de quase todos os grupos e setores, e sua renúncia, oito meses depois, deixaria o país em uma crise política de grande profundidade.⁽¹³⁾

A eleição de Quadros não significou que o sistema de representação política passasse a predominar sobre o de cooptação, mas que uma nova polarização, entre as tendências ao fechamento e as tendências à abertura de participação, começou a imperar. A prevalência do sistema de cooptação fica clara no nível da vice-presidência, onde João Goulart ganha do candidato de Jânio, que não compartia seu apelo carismático e mobilizador.

A erosão progressiva da hegemonia da aliança PSD-PTB pode ser vista com maior profundidade ainda no quadro 11, que fornece os resultados das eleições para a Câmara de Deputados. Este quadro mostra também o crescimento da votação atribuida a alianças e coalizões partidárias. O PSD nunca deixa de ser o maior partido, mas seu tamanho relativo diminui progressivamente com o passar do tempo. O sistema de alianças tem como efeito descaracterizar o sistema partidário, recebendo elas, em 1962, quase metade dos votos. Estas alianças têm resistido a uma análise que as "traduza" em termos de um sistema de polarização partidária coerente, e parecem se dar de maneira aleatória, atendendo a circunstâncias locais.⁽¹⁴⁾ No quadro 12, votos dados às alianças são somados aos dos partidos dominantes em Minas, Guanabara e São Paulo, sendo estes resultados colocados sob a sigla do partido, mas entre parênteses. É uma maneira provisória de analisá-las, mas parece permitir algumas conclusões.

O primeiro fato digno de nota no quadro 12 é o virtual desaparecimento dos grandes partidos nacionais em São Paulo. Se examinarmos as alianças eleitorais neste estado, veremos que, nas eleições de 1958, o PSP fez uma aliança com o PSD, na qual este último era claramente minoritário (o PSD teve somente 181 mil votos para a Assembléia estadual naquele ano, contra 411 mil para o PSP). Em 1962, a aliança PSD-PSP perde para a aliança de dois partidos eminentemente regionais, o Partido Democrata Cristão e o Movimento Trabalhista Renovador, que também se beneficia da herança política de Jânio Quadros naquele estado. Tanto Ademar quanto Jânio são pessoas que visam diretamente ao sistema político nacional, mas esta "nacionalização" da política paulista tem como resultado, precisamente, a destruição do sistema político partidário nacional sem a criação de um outro sistema alternativo.

No Rio, em 1962, o PTB entra em aliança com o Partido Socialista e com o ilegal porém ativo Partido Comunista. Somente em Minas a configuração partidária nacional permanece estável, com a coalizão entre o pequeno PTB e o ainda menor PSP.

Tanto no Rio quanto em São Paulo, a eleição de 1962 para a Câmara de Deputados se caracteriza pela presença de fortes candidatos que polarizam os votos. Brizola, apoiado pela coalizão PTB-PSB, concentra 62,8% dos votos em sua coalizão, enquanto que Amaral Neto, da UDN, reúne 47,5% dos votos de seu partido. Em São Paulo, Emílio Carlos absorve 44% dos votos da aliança que o apóia. Em Minas, no entanto, o candidato mais votado, Sebastião país de Almeida, obtém somente 10,6% dos votos do PSD, chegando a um total de cerca de 80 mil, em contraste com os 169 mil de Brizola, 123 mil de Arnaral Neto e 154 mil de Emílio Carlos.

A concentração de votos nas eleições legislativas era um indicador das polarizações ideológicas que começavam a dominar o cenário político nos centros urbanos, e que eram mais reduzidas justamente em áreas mais rurais, como Minas Gerais.⁽¹⁵⁾ A representação no Congresso era proporcional à população do estado, mas o direito de voto era restrito à população alfabetizada; isto dava força adicional ao eleitorado de estados rurais, que permaneceram bastante imunes ao processo crescente de mobilização política, tão acentuado no Rio, São Paulo e centros como Recife, Porto Alegre e mesmo Belo Horizonte. A eleição destes deputados super-votados fazia com que o padrão das eleições legislativas fosse próximo ao encontro nas eleições executivas, em que poucos nomes disputavam os cargos. Mas um hiato se interpunha e crescia entre estes casos excepcionais de legisladores super-votados e as eleições executivas nos grandes centros, por um lado, e os mecanismos eleitorais mais tradicionais para a eleição ao Congresso, que ainda predominavam em termos quantitativos, por outro. O fato de o sistema eleitoral para o legislativo ser capaz, em grande parte, de absorver o processo de mobilização sem se deixar afetar muito por ele explica a tentativa de implantação do sistema parlamentarista em 1961, assim como a legitimação dada pelo Congresso ao Governo Castelo Branco, em 1964, que implicou, ainda, a eleição do pessedista José Maria de Alkimin para vice-presidente da República. Tratava-se, no entanto, de uma faca de dois gumes: o conservadorismo do Congresso, que pareceria, em alguns momentos, destiná-lo a um papel crescente de controle e legitimação do Executivo, terminou por marginalizá-lo quase que totalmente do sistema político nacional após 1964 e, principalmente, 1968.

Em resumo, pode-se dizer que são identificáveis duas linhas principais de polarização do sistema político-partidário brasileiro a partir de 1945. Uma delas tinha contornos definidamente regionais, ainda que não de forma exclusiva, e corresponde ao que estamos denominando sistema de cooptação versus sistema de representação política. A outra se manifestava no interior de cada um dos pólos acima, como um corte transversal, aproximadamente de acordo com a dimensão esquerda-direita. No sistema de cooptação, é possível pensar que estes pólos são representados pelo PTB e pela UDN, esta principalmente em sua versão mineira. No sistema de representação, a esquerda era representada, em 1945 e logo depois, pelo Partido Comunista, que, logo após a guerra, chegou a reunir cerca de 20% dos votos em São Paulo, antes de ser declarado ilegal, em 1947. Outros partidos, também caracteristicamente paulistas, ou com setores paulistas claramente diferenciados, se aliavam no contínuo esquerda-direita, incluindo o Partido Socialista, o Democrata Cristão, o Social Progressista e, finalmente, os setores liberais mais conservadores que não chegaram a formar um movimento partidário explicitamente organizado.

É possível tentar uma esquematização do sistema partidário brasileiro nesta época, de acordo com a figura abaixo:

Nesta figura, as duas linhas de polarização do sistema político brasileiro aparecem como dois eixos perpendiculares em um plano. Horizontalmente, os partidos e grupos politicamente significativos estão organizados, da esquerda para a direita, de acordo com suas posições em termos de maior utilização de mecanismos políticos de cooptação ou representação; verticalmente, eles são distribuídos conforme o maior ou menor grau de mobilização ou restrição política que buscam.

É claro que um esquema político deste tipo força um pouco a realidade, e muitos exemplos podem ser encontrados que desconfirmem estas generalizações. O fato, no entanto, é que um esquema como este, apesar de suas imperfeições, ajuda a entender processos que de outra maneira ficariam ininteligíveis. Um exemplo disto é o caso do Partido Comunista que mostra, em sua história, uma curiosa combinação de duas tendências que correspondem exatamente à polaridade cooptação - representação. Em São Paulo, durante o período 1945-7, ele é aparentemente um partido operário de inspiração européia, bastante parecido com seus correspondentes na França ou na Itália, por exemplo. Entretanto, é sabido que sua liderança não tem origem predominantemente operária, e sim militar, a partir da conversão do capitão gaúcho Luís Carlos Prestes ao comunismo durante seu exílio na Argentina e, principalmente, a partir da insurreição de 1935. Isto explica, talvez, a relativa facilidade com que o Partido Comunista se Identificaria mais tarde com o movimento nacionalista e com a estrutura sindical oficialista, tratando de radicalizá-los com uma "ideologia de Estado",⁽¹⁶⁾ muito mais do que através de uma ideologia classista que a experiência de sucesso eleitoral em São Paulo poderia sugerir.

Um bom teste desta classificação quatripartite é a análise do movimento operário e sindical brasileiro no período 1945-1964. Como em outros aspectos, as formas de organização e o comportamento político do movimento sindical em São Paulo sempre foram bastante diferentes das do resto do país. Após 1945, e até o Inicio dos anos 50, alguns dos setores mais militantes e radicais do movimento operário brasileiro estavam localizados em São Paulo - era o período em que o Partido Comunista era forte naquele estado e se confrontava abertamente com Getúlio Vargas, resistindo ao controle que o Partido Trabalhista exercia sobre o movimento sindical brasileiro em quase todo o país. Mais tarde, quando os movimentos trabalhista, nacionalista e comunista passaram a se unir dentro da estrutura sindical, uma grande variedade de organizações sindicais não-alinhadas começou a surgir em São Paulo, em oposição aos grupos dominantes em nível nacional. O conflito se torna claro na III Conferência Sindical Nacional realizada em São Paulo, em 1960, quando há uma cisão a respeito da tentativa de criar uma Central Sindical única em nível nacional. O resultado foi acentuar mais ainda a marginalidade do núcleo operário paulista em relação ao movimento operário nacional, durante os anos cruciais de 1960-3.

Assim como havia uma oposição "direitista" ao sistema PTB-Ministério do Trabalho, havia também uma oposição de "esquerda", que carregava a bandeira da abolição do imposto sindical e pleiteava a independência dos sindicatos em relação ao governo,⁽¹⁷⁾ ambas localizadas predominantemente em São Paulo. Que a contradição entre os setores paulistas e nacionais não pode ser entendida simplesmente em termos de esquerda e direita fica evidente, quando lembramos que o imposto sindical, que simbolizava o sistema sindical aparentemente derrotado em 1964, nem por isso deixou de existir a partir de então.

Esta análise permite entender a quase destruição do sistema sindical brasileiro após 1964 e seu longo período de apatia e desorganização. Com algumas exceções conhecidas, só com os movimentos grevistas de 1979 e 1980 é que ele ressurge, agora livre da tutela ministerial e concentrado no Estado de São Paulo, nos setores mais capitalizados da indústria do país. O "novo sindicalismo" não é, portanto, tão novo assim, já que faz parte de uma tradição bastante anterior de resistência aos mecanismos tradicionais de cooptação política pelo Ministério do Trabalho por parte dos operários do centro econômico do país.

4. A Crise Do Sistema

O sistema de cooptação, representado pela aliança eleitoral PSD-PTB, principia a entrar em crise exatamente quando os níveis de educação, urbanização e industrialização do país começam a aumentar. Na medida em que crescia a participação social em várias esferas de atividade, também ganhava corpo a falta de interesse pelo sistema político partidário, o que se expressa no aumento progressivo dos votos nulos verificados nas eleições Isto é particularmente claro em São Paulo, nas eleições para o Congresso; as eleições presidenciais, que permitiam maior personalização e polarização de temas, refletem menos claramente esta alienação, conforme se verifica nos dados contidos no quadro 13.

Os dados sobre comparecimento eleitoral devem ser examinados tendo-se em vista a proibição do voto ao analfabeto (cerca de 50% da população) e a estrutura etária (cerca de 50% abaixo dos 18 anos). Assim, somente cerca de 25% da população é, em principio, eleitora, variando muito essa porcentagem conforme o nível educacional e de idade da população de cada estado. E outro elemento importante, que torna impossível comparar estes dados com os de outros países, é a obrigatoriedade do voto. Para os setores mais educados e urbanos, o custo de não votar se torna, com o tempo, tão elevado, que a proporção de votantes em relação aos eleitores registrados acaba refletindo a atualização dos registros eleitorais, antes que as disposições dos eleitores. O mesmo não se aplica aos votos nulos e em branco, que indicam realmente falta de interesse e motivação para com o sistema eleitoral, se assumimos que o sistema não está tão acima da compreensão do eleitor alfabetizado O aumento de 3,2 a 21,1% é uma indicação global, mas importante, da perda progressiva de correspondência entre o sistema político-partidário e os interesses e motivações dos eleitores.⁽¹⁸⁾

A participação de São Paulo no sistema político eleitoral parece apresentar duas tendências simultâneas. Primeiro, um desinteresse pela política ao nível nacional, que tende a acentuar-se cada vez mais. Segundo, e simultaneamente, uma mobilização crescente num contexto em que proliferam formas de organização social e política. Há uma contradição entre estas duas tendências. Os grupos mais capazes de se organizarem na defesa de seus interesses tendem a alienar-se da atividade político-partidária, principalmente ao nível nacional. Ao nível local, há lugar para uma tentativa de réplica dos mecanismos de cooptação, através de Ademar de Barros, que é bem-sucedida eleitoralmente, mas se revela incapaz de incorporar os grupos sociais e econômicos mais autônomos e ativos, não chegando com isso a conferir aos setores organizados da sociedade paulista uma expressão legítima no quadro político nacional.

A vitória de Jânio Quadros e João Goulart, em 1960, une, por um breve período,'os dois sistemas, de uma forma duplamente inovadora. Em primeiro lugar, o sistema partidário paulista, até então marginal ou caudatário dos partidos políticos nacionais, passa ao primeiro plano, com a UDN aderindo a Jânio Trata-se de um verdadeiro processo de "nacionalização" da política, que coloca em segundo plano as clivagens regionais e ofusca a diferença entre os sistemas de cooptação e representação, até então bastante estanques. Em segundo lugar, esta nacionalização da política se dá através de um processo de mobilização crescente e polarização ideológica em nível nacional. O padrão de distribuição de votos para as eleições deixa de ser o de Minas Gerais, como foi até 1954, e passa claramente a ser o da Guanabara, que tipifica a eleição presidencial de 1960.

O sistema eleitoral, baseado na cooptação de lideres políticos, no paternalismo e no isolamento político do centro econômico e dos núcleos urbanos, não resistiu ao crescimento da mobilização e à nacionalização da política, que fizeram do peso eleitoral de São Paulo o fator decisivo da vitória. A cooptação política através da mobilização progressiva das massas urbanas foi tentada mas fracassou, por falta de apoio econômico, militar e internacional. A alternativa adotada foi, finalmente, a da restrição forçada da participação política, concentrando o poder nas mãos do Executivo e retirando-o do processo eleitoral. A participação ficaria, assim, limitada ao Legislativo, onde formas mais tradicionais de controle do eleitorado pareciam ainda prevalecer.

A crise de 1964 tem sido objeto de uma literatura crescente. Da mesma forma que ocorre com a Revolução de 1930, diferentes interpretações do que teria havido em 1964 levam a distintas conclusões a respeito do sistema político brasileiro, e até mesmo da natureza do fenômeno político em geral. Será que o país, por suas características históricas próprias, não tem condições de possuir um sistema partidário eficaz? A crise de 1964 foi uma crise de conjuntura, ou representou uma transformação profunda do sistema político brasileiro, e como tal irreversível?

Para Maria do Carmo Campelo de Souza, a resposta é clara. De maneira geral, diz ela, "numa sociedade relativamente desenvolvida e complexa, o sistema partida rio é instrumentalidade institucional dificilmente substituível".⁽¹⁹⁾ No caso do Brasil, ela encontra que "os indícios de fragilidade e desagregação coexistem com os de fortalecimento e realinhamento do sistema partidário." Para ela, ver só um dos la dos da questão "revela incapacidade de apreender os processos de transformação do sistema partidário como processos objetivos, produzidos pela vigência efetiva de um sistema de representação eleitoral e partidária". Em outras palavras, o processo de desenvolvimento social não somente desagrega o sistema partidário, como leva também a um realinhamento e à organização de um novo sistema. É este processo de realinhamento que estava sendo, supostamente, gestado, quando a crise ocorreu.

A análise da crise propriamente dita é o objeto central da análise de Wanderley Guilherme dos Santos, que trata de explicá-la como conseqüência da segmentação e polarização ocorridas no sistema político, com reflexos bem caracterizados no âmbito do Parlamento. "A fragmentação dos recursos políticos entre um grande número de atores extremamente radicalizados constituiu, como variável independente, o palco para a paralisia institucional."⁽²⁰⁾ Esta situação teria impedido que continuasse a funcionar, no Brasil, um sistema de coalizões parlamentares cambiantes que, até então, tinham permitido o funcionamento razoavelmente eficaz do poder Executivo, e sua convivência com o Legislativo. Estas coalizões, mostram seus dados, deixavam de lado a aliança clássica entre o PSD e o PTB, eleitoralmente a mais visível, unindo inimigos aparentes na defesa de causas comuns. No período de Juscelino Kubitschek, por exemplo, fica claro que "a coalizão parlamentar de fato responsável pela estabilidade do período não estava de nenhuma forma fixada ao longo do eixo PSD/PTB e seus aliados vs. UDN e seus aliados".⁽²¹⁾ A existência desta estabilidade parlamentar também permitia que o governo preservasse importantes áreas de sua administração do sistema de espólio político, que passou a abranger todo o governo nos anos críticos da presidência de João Goulart. A conclusão foi a paralisia, tendo como conseqüência o aumento da radicalização e fragmentação política, e finalmente a queda do governo.⁽²²⁾

A análise da crise política de 1964, assim como a própria compreensão do processo político brasileiro como um todo, não estaria completa sem um esforço no sentido de entender em maior profundidade o funcionamento e as características mais gerais de desenvolvimento do próprio Estado brasileiro como estrutura complexa que tem como parte central o setor militar. Os paradigmas políticos tradicionais tendem a tratar o Estado como uma "caixa preta" que responde, dc forma mais ou menos automática, às pressões e demandas da sociedade civil, e não é estranha a esta perspectiva a insistência de muitos autores em entenderem os militares como um grupo de "classe média". Uma resenha da bibliografia de ciência política brasileira feita por Bolivar Lamounier e Fernando Henrique Cardoso mostra que estudos sobre o funcionamento do Estado brasileiro enquanto centro decisório só ganham impulso a partir da década de 1 970.⁽²³⁾ Análises da Instituição militar em termos de sua organização e peso próprios são ainda mais raras, devido, talvez, à própria dificuldade de acesso inerente ao tema.⁽²⁴⁾

Em seu conjunto, estes estudos deixam bastante claro que o problema do autoritarismo e da democracia não pode ser entendido como simples resultante de processos sociais gerais, nem se esgota na lógica interna do confronto das racionalidades individuais e grupais no seio do sistema político-partidário. A experiência histórica indica que os países que conseguiram instituir sistemas político-partidários estáveis contaram, via de regra, com a participação inicial ativa da burguesia ascendente no esforço de controle, racionalização e subordinação relativa da autoridade política aos interesses sociais. Este papel foi rapidamente sendo compartido por outros grupos e setores sociais, como as minorias religiosas, os interesses rurais, as corporações e grupos profissionais e, obviamente, o proletariado organizado. Não é por acaso que existe na ciência política brasileira uma crescente literatura sobre o papel político da burguesia, num esforço de tratar de identificar, em nosso caso, a repetição do processo histórico europeu.⁽²⁵⁾ No entanto, a análise da estrutura burocrático-patrimonial do Estado brasileiro, e suas conseqüências ao nível da participação política, mostram que esta é uma esperança vã. A democracia brasileira, para chegar a se constituir de forma realmente sólida, necessita que a sociedade possa se organizar de forma autônoma sobre novas bases, além das matrizes classistas tradicionais, a burguesia e o proletariado. É possível encontrar muitos sinais encorajadores destas formas emergentes de participação, no novo associativismo que surge nas grandes cidades, na renovada consciência política e social das associações profissionais, no novo sindicalismo, e assim por diante. Isto, no entanto, não é suficiente, e ainda é cedo, em 1981, para prever um futuro que divirja de forma radical da tradição centralizadora e autoritária que tem sido a marca da história política do país. Uma discussão sobre o sentido mais profundo da experiência eleitoral pós-64 ajudará, como conclusão, a colocar este tema em perspectiva.

5. Conclusões: o Sistema Eleitoral e a Questão Institucional

Recapitulemos. O fulcro da tese de "cooptação e representação" é o qüestionamento da maneira de pensar que vê o sistema político como baseado exclusivamente em mecanismos de "representação de interesses", e que, por conseguinte, somente consegue entender o Estado como agente de um setor ou de uma constelação específica de setores da "sociedade", definidos essencialmente em termos classistas e econômicos.⁽²⁶⁾ A isto se contrapõe o fato de que a maioria das sociedades não-ocidentais tem uma organização política e estatal que é parte importante, senão predominante, do próprio sistema produtivo, e que por isso não pode ser vista como atuando em nome de outras classes ou setores. Na medida em que existem, na sociedade brasileira, dois pólos principais de organização social - o de tipo privado capitalista e o de tipo patrimonial - burocrático - o jogo político, quando se dá, expressa esta contradição estrutural, na forma de dois "estilos" de atuação e participação política - "representação" e "cooptação" (o que significa, obviamente, que não há nem uma nem outra quando o sistema de participação política não se pode manifestar).

O modelo de representação política foi, por muito tempo, quase que a única perspectiva analítica aceita dentro da sociologia eleitoral que se pretendia estruturar, com explicações baseadas na percepção das necessidades do sistema social a partir de sua matriz produtiva, em contraposição a perspectivas de tipo "culturalista" ou "idealista". Este esquema explicativo supõe uma sociedade organizada em grupos de interesse de diversos tipos (classes, setores, estamentos etc.) que se dispõem para a defesa de seus interesses na esfera pública. Sua elaboração parte, grosso modo, da realidade histórica dos sistemas político-partidários da Europa Ocidental, e corresponde a um modelo teórico explicativo concomitante, que entende a sociedade como definida essencialmente a partir de uma matriz fornecida pela divisão social do trabalho, que dá os contornos das diversas categorias e interesses sociais, que por sua vez se expressam na arena política. Este modelo teórico pode surgir com diversos graus de complexidade e sofisticação, abrangendo desde a idéia mais singela (e por isso poderosa) de que o sistema político e o Estado são meras "superestruturas" do sistema econômico, até os modelos mais complexos que tratam de incorporar conceitualmente a- presença cada vez mais marcante do Estado nas sociedades ocidentais modernas, lançando mão, então, de conceitos como "fração de classe", "autonomia relativa", "aparelho ideológico" etc.

A sociologia política, e mais especificamente a sociologia eleitoral, que se desenvolveu como disciplina justamente nos países em que existem os regimes políticos representativos mais bem-sucedidos, tende em parte a confirmar e em parte a questionar seriamente este modelo explicativo.

A confirmação consiste no achado mais ou menos universal de que o "status sócio-econômico" tende a ser o melhor preditor das atitudes políticas das pessoas. Tipicamente, o conceito de "status sócio-econômico" deriva da noção de classe, mas tende a ser definido como um contínuo em um sistema de estratificação (medido usualmente pela combinação da educação formal, prestígio profissional e nível de renda da pessoa). Transformado em um contínuo, este conceito deixa de lado a questão muitas vezes bizantina de definir quantas e quais classes "realmente existem" em uma sociedade, e estabelece um relacionamento mais ou menos direto entre posição social e preferências político-partidárias.

A relativa desconfirmação do modelo teórico de política representativa apóia. se primeiro na debilidade das relações acima indicadas. As relações existem, mas são baixas ("0,30 é o número mágico dos estudos eleitorais", diz a respeito Adam Przeworski).⁽²⁷⁾ Um conjunto de relações deste tipo, vinculadas a um conceito contínuo de estratificação social, leva a uma teoria "atenuada" de política representativa, que corresponde, por sua vez, ao contexto político norte-americano e europeu dos anos 50 e 60, quando estes estudos foram feitos. A política é ainda a representação de interesses, mas os interesses são múltiplos, muitas vezes conflitivos, o nível de informação dos cidadãos é baixo porque o custo da informação política é alto, e sua utilidade marginal, baixa), e isto permite o funcionamento relativamente tranqüilo do sistema representativo das democracias ocidentais, dirigido por elites mais atentas.

A desconfirmação se acentua mais ainda quando comparações internacionais sistemáticas começam a ser feitas. Normalmente, as correlações entre atitudes políticas e status sócio-econômico tendem a se manter dentro de cada pais, mas existem grandes variações em termos de intensidade de envolvimento político, grau de correlação entre atributos sócio-econômicos e atitudes, e linhas de polarização dentro das sociedades etc. Como explicar esta diversidade?

A literatura costuma mostrar três estratégias possíveis. A primeira é utilizar o conceito de "cultura política", que de alguma forma recupera o conceito já em desuso de "caráter nacional". Existiria, assim, uma cultura "machista" no México, "autoritária" na Alemanha, "individualista" no Brasil, "cívica" nos países escandinavos etc. Fábio Wanderley Reis faz uma crítica absolutamente pertinente ao conceito de "cultura política": "quando utilizada para a explicação da evolução política de longo prazo ou mesmo secular de um país, como se dá em algumas de suas aplicações ao caso brasileiro, aquela noção exige que se atribua aos componentes da 'cultura política' um grau inaceitável de permanência e autonomia relativamente ao substrato estrutural que lhes corresponde."⁽²⁸⁾

A outra estratégia consiste em tomar em consideração as características do sistema político-partidário, das leis eleitorais, das possibilidades de enfranchisement etc. Por exemplo, Gláucio Soares, ao tratar de explicar o funcionamento do sistema eleitoral brasileiro no período de 1945-64,⁽²⁹⁾ utiliza-se tanto das variáveis de tipo classista (mostrando, por exemplo, bases do PTB nos setores operários mais modernos e urbanizados) quanto de variáveis estruturais, como os efeitos das leis restritivas ao voto do analfabeto. A própria lógica da competição em diversos modelos de organização política - bi ou pluri-partidários, de base funcional ou territorial, de âmbito local, estadual ou nacional - implica graus distintos de radicalização dos partidos, conteúdo ideológico ou não dos programas, participação da população etc.

É claro que o principal problema desta abordagem é o fato de ela tomar a estrutura político-partidária como dada e partir daí para a explicação dos comportamentos individuais. Ela permite, sem dúvida, explicar comportamentos a curto prazo, e pode ser a via mais eficaz para desenvolver modelos preditivos de grande precisão, principalmente se apoiada em estudos de sociologia eleitoral empiricamente bem feitos; mas é impotente para prever mudanças no próprio sistema eleitoral, tem unia perspectiva de tempo muito limitada (ou supõe implicitamente a intemporalidade), e por isso suas falhas na predição de resultados eleitorais são, muitas vezes, tão surpreendentes quanto seus sucessos.

A terceira estratégia, que considero a mais indicada, é essencialmente histórica. Ela trata de ver como as ideologias, as polarizações políticas, os sistemas eleitorais, as percepções e avaliações dos fenômenos políticos pelos diversos grupos da população, que existem hoje, são resultados de experiências e buscas de solução para problemas e conflitos de ontem, que caracterizam o contexto no qual são tratadas estas questões em função dos objetivos políticos desejados para amanhã.

A incorporação da perspectiva histórica traz grandes vantagens e grandes problemas. As vantagens são que a realidade, colocada pelos sociólogos empíricos em frios números e na mente refrigerada dos computadores, ou preservada em formol pelos teóricos da cultura política e do caráter nacional, readquire subitamente vida, drama, emoção. O problema é que o analista pode se encontrar, repentinamente, desarmado. Cada evento se explica pelo evento anterior, todas as informações - os dados econômicos, as conspirações, os acidentes, os segredos de alcova - são importantes, e podem eventualmente mostrar a "verdadeira" causa de cada evento. É claro que este tipo. de situação é inaceitável, já que toda a explicação causal que pretende superar a imediaticidade dos fatos aspira a uma teoria, ou modelo explicativo mais genérico. Este modelo explicativo pode muitas vezes estar implícito, outras não - a história como produto das grandes personalidades, das conspirações judaicas ou franco-maçônicas, das manipulações dos irnperialisiiios, das lutas de classe.

Neste contexto é importante recuperar a problemática teórica das relações entre Estado e sociedade, para o entendimento dos processos históricos das sociedades contemporânea. Pensar em termos destes dois macro-conceitos e suas relações não é uma questão de "moda intelectual" mais ou menos aleatória, mas o ponto de partida mais fundamental para unia análise dos processos sócio-políticos da história moderna e contemporânea. Pensar em "sociedade", ou mais especificamente em "sociedade civil", implica pensar no desenvolvimento das cidades e da burguesia na Europa, na expansão da economia e sociedade de mercado, no desenvolvi mento dos sindicatos etc. Pensar em "Estado" implica, por unia parte, pensar no "comitê executivo" do setor dominante da sociedade; mas implica, também, pensar na criação de grandes estruturas organizacionais capazes de mobilizar recursos e desenvolver grandes capacidades extrativas e produtivas, incorporando grande parte da riqueza territorial e de seus recursos humanos etc. Este Estado nada tem de "abstrato", "sem raízes", formal. Por isso mesmo, seu peso específico, seu relacionamento com a burguesia, a aristocracia rural, os sindicatos e outros atores importantes da sociedade, não podem ser definidos a priori, mas dependem de uma análise empírica em cada caso. Assim como existem teorias a respeito da tendência ao crescimento e expansão do capitalismo, da tendência à extinção de sociedades baseadas em agricultura tradicional etc., existem também teorias relativas à tendência ao crescimento do Estado, à lógica de poder das burocracias públicas civis e militares etc. Cada uma destas teorias falha, evidentemente, na medida em que não toma o outro lado em consideração. Dai o surgimento da necessidade de teorias que incorporem estas duas lógicas, que examinem o inter-relacionamento destes dois processos seculares e façam derivar daí proposições para o entendimento de situações históricas particulares.

É desta forma que interpretações e formulações centrais para o entendimento dos processos históricos podem ser trazidas à colocação e experimentadas para a explicação de processos históricos e, a partir deles, de conjunturas políticas localizadas no tempo. Dai a vantagem em acentuar a importância da temática da análise Estado-sociedade, dado que ela permite combinar a análise histórica com a teoria social, ou pelo menos com um corpo importante, no meu ver central, da teoria social relativa aos processos históricos contemporâneos.

É por isso que considero que Fernando Henrique Cardoso, em uma primeira reação às idéias aqui sugeridas, cometeu um erro ao acusar de simplismo esta tentativa de acentuar o foco dos problemas e suas ligações com a problemática conceitual teórica, que as proposições sobre a análise Estado-sociedade significavam.⁽³⁰⁾

Em textos posteriores, no entanto, Cardoso passa a incorporar a análise da questão do Estado de forma muito mais explícita e sistemática, partindo da idéia de que "a análise sobre os processos políticos contemporâneos precisa reavaliar as relações entre sociedade civil e Estado e discutir mais a fundo a visão herdada da tradição européia de que a relação classe-partido-Estado se dá nesta ordem e com um nível de autonomia institucional que supõe uma sociedade civil ativa e autônoma".⁽³¹⁾

É a partir desta nova perspectiva que deve ser visto Partidos e Deputados em São Paulo,⁽³²⁾ certamente um dos melhores estudos sobre o sistema político-eleitoral brasileiro já feitos. Seria impossível analisar aqui toda a riqueza de contribuições e sugestões que este texto contém. Limitar-me-ei, portanto, a comentar uma série de teses e passagens que me parecem particularmente ligadas à tem ática aqui discutida.

Em primeiro lugar, chama a atenção a análise da formação do populismo paulista. Para o autor, o populismo é, aparentemente, uma "perversão do sistema representativo", que teria surgido pelas limitações ao sistema democrático representativo impostas, principalmente, a partir de 1947. No entanto, é claro que isto não explica tudo. Referindo-se à inexistência de um partido trabalhista fortemente organizado no Estado de São Paulo, ele diz que "o controle do trabalhismo por Getúlio Vargas e depois por João Goulart requeria na luta interna do PTB uma seção paulista relativamente fraca". E continua: "Foi neste contexto de marginalização dos setores ideológicos que poderiam influenciar o comportamento das massas, do populismo e da falência partidária do trabalhismo por causa de interesses de grupos que lutavam pelo controle nacional do PTB, que se desenvolveu o processo eleitoral paulista."⁽³³⁾

A questão da insignificância eleitoral dos grandes partidos nacionais em São Paulo - PSD, PTB, UDN - é central para o entendimento do sistema político-eleitoral brasileiro pós 1945, e é uma pena que Cardoso não tenha aprofundado a análise sugerida pela referência à "luta interna" dentro do PTB. No meu entender, o importante era que o PTB, como partido governamental (de "cooptação"), não poderia aceitar dentro de si um setor operário e sindical realmente forte e estruturado, como seria de se esperar que se formasse na área industrial de São Paulo. Este tipo de trabalhismo de base - representativo - levaria a uma inversão do predomínio político do centro administrativo-burocrático nacional sobre o centro econômico do país. É por isso, e não por aspectos circunstanciais de uma luta interna não-especificada, que nem os partidos conservadores, nem os partidos liberais ou trabalhistas de expressão nacional puderam se organizar e firmar uma base de apoio sólida em São Paulo.

Isto não explica, entretanto, a razão da inexistência de grandes partidos representacionais em São Paulo. Em primeiro lugar, há que considerar que este tipo de partido tinha sua força, ainda que limitada, no grande estado. PSB, PDC, PRP, a própria UDN paulista, além do Partido Comunista, foram formas de organização política independente que ali floresceram.

Mais importante do que estes, no entanto, foi o PSP. "De fato", diz Cardoso, "o PSP foi criado, um pouco como o PSD nacional, a partir do aparelho estatal. Entretanto, ele expressou, desde o início, um fenômeno de 'insubordinação paulista'. Os depoimentos trazidos à colação mostram que o PSP combinava este fisiologismo com a participação de grupos econômicos em rápida ascensão, e grupos sociais menos privilegiados ligados a um sistema clientelístico - era o 'partido dos turcos', o primeiro partido que fez de São Paulo a ligação entre um novo estilo de capitalismo e as camadas populares ou pequeno-burguesas que na-o eram captadas pelos conteúdos mais radicais..."⁽³⁴⁾

Esta análise dá, creio, a chave do problema: o PSP cresce em uma economia em expansão, onde o aparelho estatal no nível de São Paulo também, crescia em termos de recursos e capacidade de intervenção na sociedade paulista, e por isso nunca chega a ser nem tipicamente um partido clientelista, ligado fisiologicamente ao Estado, nem tipicamente representacional, dependente de grupos de interesse autônomos.

A partir da caracterização geral dos partidos paulistas anteriores a 1966, duas perguntas cruciais se colocam: como entender e interpretam a vitória do MDB em 1974? Que sentido atribuir a esta vitória e que dimensões analisar, tendo em vista os desenvolvimentos futuros?

O voto do MDB tem dois sentidos principais, encontráveis em São Paulo tanto quanto em outros estados em que se fizeram pesquisas eleitorais. Por uma parte, ele é um voto de protesto contra o sistema, contra o Estado. "Desde o passado", diz Cardoso, "o Estado surge como pólo aglutinador quase único da sociedade. 'O relacionamento entre estes dois termos do processo histórico dava-se através de elites que (...) manipulavam legendas e favores para obter o intercâmbio entre eleitores e massa por um lado e partidos e Estado pelo outro. Uma desconfiança básica e, por vezes, a apatia, continuavam a permear o comportamento político das massas. Um fenômeno como o janismo servia de catalisador momentâneo desta desconfiança. Era quase unia alternativa de repúdio a 'tudo que aí está", um caldo de cultura para, independentemente do próprio líder, criar um eventual fascismo."⁽³⁵⁾ É um eleitorado reativo, que nunca se enquadrou nos limites estreitos do sistema partidário, que faz uso da oportunidade de votar para assinalar seu protesto.

Mas o segundo componente é igualmente importante: como assinala muito bem Bolivar Lamounier,⁽³⁶⁾ o voto do MDB não é simplesmente um voto negativista e indiferenciado, um "voto cacareco". Ainda que o MDB ganhe em toda a cidade de São Paulo, a variação geográfica dos votos reflete "a continuidade de clivagens sócio-ecológicas básicas", que combinam o voto de oposição tradicional com o voto de novas áreas urbanas periféricas. Trabalhando com duas variáveis clássicas de estratificação, educação e idade, Lamounier mostra como a idade permite explicar 11% de diferença no voto á favor do MDB (os mais velhos votam pela Arena) e a educação outros 12% (os mais educados votam pela Arena). A diferença entre a votação pela Arena entre jovens pouco educados e pessoas maduras bem-educadas é de 30% (12,4% e 50,4%, respectivamente), grau tão alto de variabilidade explicada quanto os encontráveis nos melhores estudos eleitorais. Por suá vez Cardoso mostra em seu estudo como ás bases eleitorais dos eleitos pelo MDB têm muito mais apoio em instituições de classe e setores sociais especificamente definidos que a dos eleitos da Arena, que se basearam principalmente na máquina administrativa do Governo Laudo Natel. Esta mesma estruturação do voto emedebista, e sua continuidade com o sistema político-partidário anterior a 1966, é encontrada por Hélgio Trindade em seu estudo sobre Porto Alegre.⁽³⁷⁾

A questão do sentido do voto do MDB requer, alem do exame de seus correlatos sócio-econômicos e ecológicos, á análise do sentido atribuído a este voto. O estudo de São Paulo mostra que os votantes do MDB se diferenciam claramente dos arenistas em sua preferência pelo voto direto, pelo governo eleito, e em sua crença na sabedoria do povo. Para Minas Gerais, Fábio Wanderley Reis encontra níveis impressionantemente altos de falta de informação política entre os eleitores de ambos os partidos, mas também um predomínio daquelas atitudes que indicam, principalmente entre os emedebistas, "postura crítica com respeito às condições existentes no país, manifestando preferência por uma forma conseqüentemente democrática de organização política e rechaço ao quadro da rigidez política que vem caracterizando a vida brasileira".⁽³⁸⁾

O voto do MDB é, assim, em parte, a continuidade dos vínculos político-partidários anteriores a 1966 e, em parte, um voto de protesto, de tipo essencialmente político. Este voto de protesto adquire a feição de um voto contra o Estado, ou o governo, não só porque este governo representa certos interesses, mas porque é governo centralizado e autoritário. Alguns eleitores, diz Lamounier, se referem "a essa curiosa figura, ao que tudo indica recente, da imaginação política popular: a oposição entre governo e povo". É difícil saber por que Lamounier acha "curiosa" esta atitude historicamente tão presente na política brasileira. Para Wanderley Reis, "o fato incontestável é que a identificação maciça com o MDB se deveu às condições que lhe criaram a imagem do anti-governo e anti-elitismo e lhe permitiram emergir como o símbolo de um novo estado de coisas."⁽³⁹⁾

Como partir da verificação do sentido e características do voto nas eleições de 1974 para uma visão prospectiva a respeito do sistema político brasileiro? É óbvio, pelo menos para mim, que os estudos eleitorais não se esgotam em si mesmos, que não há muito interesse em poder predizer, ex-post-facto, 30% da variabilidade do comportamento eleitoral em função de algumas variáveis de background. É claro que os estudos ganham interesse quando identificam certos padrões de comportamento que se mantém mesmo quando o sistema político-partidário e o clima eleitoral se alteram. E seu interesse aumenta ainda mais se eles nos permitem ganhar uma perspectiva sobre a evolução e o futuro do sistema político do país.

Fábio Wanderley Reis tem este objetivo analítico claramente em vista, quando busca no voto emedebista de 1974 o sentido de um "voto constitucional". "A desinformação com respeito a certos aspectos da conjuntura político-econômica do país", diz ele, "está longe de poder ser vista como resultando em comportamento errático diante das urnas". Apesar da falta de informação, o voto do MDB é o voto de oposição, caracterizando-se por alguns temas específicos referidos às regras de participação do jogo político, e neste nível haveria consciência clara por parte do eleitorado. Na medida em que uma "consciência constitucional" estivesse realmente se formando e consolidando no país, isto colocaria em dúvida a viabilidade de qualquer projeto político que pretendesse uma base de sustentação social sólida e ao mesmo tempo buscasse contornar o problema da reformulação das regras do jogo político, com seus respectivos direitos e garantias.

Fernando Henrique Cardoso também busca uma sociedade que se organiza de forma sólida e autônoma, e que possa, assim, fundar um regime político aberto e participatório - mas encontra dificuldades por todas as partes. Ele sabe que o peso do voto de oposição tem muito de efeito circunstancial do próprio sistema bipartidário: "a lógica do bipartidarismo, somada a certo grau de liberdade e ao convencimento de que as eleições seriam para valer, levaria à vitória estrondosa do 'partido popular'. Este, no caso, foi o MDB."⁽⁴⁰⁾

Mas para que o MDB possa ser realmente um partido de representação de interesses, "o caminho a percorrer é enorme", sendo preciso que "ele agregue, de fato, interesses das classes que nele votaram, que se organize e se vincule aos setores civis que apoiaram a linguagem que ele usou".⁽⁴¹⁾ O MDB, além de estar longe de fazer isto, mostra ainda tendências à oligarquização interna, que limitam as possibilidades de representação de interesses em seu próprio seio. Esta oligarquização "deu-se porque o condicionamento político nacional a favorece, dada a descrença que ela gera no sistema partidário e o descanso conseqüente na seleção de candidatos, bem como o desinteresse por parte de eventuais candidatos e das bases na renovação de quadros".⁽⁴²⁾ Isto não deixa de ser verdade, mas ignora o teorema geral de Michels segundo o qual a tendência à oligarquização tem a ver com o próprio funcionamento interno das organizações político-partidárias. Pareceria, no entanto, que o MDB seria um partido de alta representatividade, não fosse o "condicionamento político nacional". E os partidos de antes de 1964?

Seria possível citar uma série de passagens onde para o autor o positivo é a participação política representativa, e o negativo são as formas clientelísticas, burocráticas etc. de indução da participação política por máquinas governamentais ou mesmo partidárias. O MDB estaria longe de corporificar estes aspectos positivos, mas poderia representar uma tendência. E a Arena? O normal seria que ela se transformasse em um "partido conservador moderno", que também fizesse a representação de seus respectivos interesses, vinculando "este modernismo das classes dominantes - que desde logo deve reconhecer-se como ligado à grande empresa - aos setores da classe média urbana que eventualmente poderiam dar sustentação político-eleitoral ao partido do governo"⁽⁴³⁾

Eis pois, finalmente, a proposta normativa de Fernando Henrique Cardoso, que não difere essencialmente da de Fábio Wanderley Reis: a implantação de um sistema representativo tanto à esquerda como à direita, a Arena representando "a grande empresa", o MDB os setores populares etc. Como sistema bi ou multi-partidário, é o antigo sistema representativo que se apresenta como único candidato, senão possível, pelo menos desejável para dar salda ao impasse político com o qual nos confrontamos. E o Estado? Ele se entregará docilmente aos ganhadores das liças eleitorais, a cada qual quanto lhe toque?

Acredito que, assim como certas ideologias políticas se reduzem ã Constante lamentação sobre a imoralidade dos políticos, a corrupção dos governantes ou a falta de consciência política dos eleitores, também a sociologia eleitoral que se limite a detetar as deficiências do sistema político representativo só pode terminar como. uma sociologia de lamentação. No entanto, esta não é a única, nem necessariamente, a melhor perspectiva possível. Seria conveniente colocar aqui, com certo detalhe, os termos de uma perspectiva alternativa, que me parece mais de acordo com a experiência histórica brasileira e seu possível encaminhamento. Partimos da questão da representa ção política. A representação política supõe a existência de grupos autônomos, orientados em função de interesses próprios e definidos internamente, seja qual for sua base de identificação - econômica, étnica, lingüística, religiosa etc O que a análise histórica sugere é que as elites regionais no Centro, Nordeste e, em certa medida, no Sul do país, tendem historicamente a se preocupar menos com a representação de seus interesses no centro político nacional do que com seu acesso a posições de poder e prestígio em um regime político centralizado. Os esforços eventuais de autonomia local tendem geralmente a ser facilmente ou cooptados pelo centro, ou suprimido pelas elites locais com o apoio do governo central.

Isto leva a um segundo aspecto, relacionado ao primeiro, que é o da natureza da atividade política. Um regime político baseado na centralização do poder e cooptação de setores mais ativos tende á excessiva burocratização e á política de distribuição de recursos entre clientelas eleitorais, enquanto que uma política de tipo representativo tende a responder de forma mais direta e explícita às demandas de seus constituintes e, por isso, a ser mais clara na definição de objetivos e políticas governamentais.

É importante pensar nestas categorias não como entidades estanques, mas como elementos de um processo. A política cartorial e clientelística deve ser vista, assim, como uma resposta de uma administração centralizada de base patrimonialista a uma demanda crescente de participação por parte de grupos antes excluídos dos benefícios do poder. Ao cooptar, o centro se enfraquece, mas ao mesmo tempo tira a autonomia e independência dos cooptados, que de constituintes se transformam em clientes. A conseqüência é a formação de um sistema político pesado, irracional em suas decisões, que se torna presa de uma teia cada vez maior e mais complexa de compromissos e acomodações, até o ponto de ruptura. O Estado patrimonialista, clientelista, acomodador, é visto como uma reminiscência do passado, do tradicional, do conservador, e a necessidade de sua substituição por um novo tipo de ordenamento jurídico-político se impõe.

É aqui que o dilema dos dois modelos de organização política volta a surgir, e aqui também a visão de processo é essencial. Por um lado, o modelo representativista aparece como ideologia anti-estatal; é o liberalismo à outrance, que vê no Estado a fonte de todos os males, que propõe transformar definitivamente os clientes em constituintes, em fontes de poder, e o Estado em simples instrumento da vontade da maioria organizada. No Brasil, é a ideologia liberal que ainda há pouco se fazia ouvir através do Partido Libertador ou do udenismo clássico. Por outro lado é a tentativa de liberar o Estado de suas peias. O mal não estaria em sua participação ativa na vida nacional, mas sim em seus Compromissos, seus clientes, sua sujeição, enfim, à "política partidária".

Cada lado tem sua razão, e o quadro só começa a se definir com mais clareza quando se toma em consideração um terceiro tipo de questão, que é a do papel da administração central na promoção do desenvolvimento econômico e social do país. 9 que podemos observar aqui é que, no Brasil, pelo menos desde 1937, o Estado tem sempre desempenhado um papel ativo e agressivo na implementação de algum tipo de política de desenvolvimento econômico e social, embora fustigado pela crítica liberal anti-intervencionista. É fácil ver como a crítica liberal não se limita aos aspectos freqüentemente irracionais, ineficientes e corruptos da política, mas se refere à própria noção da necessidade social de planejamento e coordenação national de recursos. A partir deste ponto de vista, a oposição ao Estado centralizado surge como uma versa-o retardada do liberalismo econômico do século XIX, florescendo em um enclave mais privilegiado de um país subdesenvolvido, dependente e organizado segundo moldes político-administrativos patrimoniais.

Eis, assim, um aparente paradoxo, que ressurge hoje em toda a discussão dos problemas de planejamento centralizado e distensão política: uma identificação de autoritarismo com racionalidade e eficiência, por uma parte, e entre participação política, liberdade, ineficiência e manutenção de situações de privilégio, por outra. Não será esta uma maneira equivocada de ver o problema?

O fato é que o sistema político liberal pode ser tanto na forma de garantir a participação de setores cada vez maiores da sociedade na definição dos objetivos nacionais quanto, ao contrário, uma forma de garantir a prevalência de interesses estabelecidos em detrimento de setores sociais menos articulados. Por outra parte, sistemas políticos centralizados podem tanto ser uma forma de limitar a distribuição do produto social a um grupo restrito quanto, ao contrário, garantir que a vontade geral prevaleça sobre interesses minoritários mais articulados.

É possível pensar em duas maneiras de ver o quadro político brasileiro, que derivam destas duas perspectivas e suas bases sócio-econômicas. A primeira, liberal e anti-estatal, pensa no Estado como se legitimando através de um sistema democrático de representação de interesses, e produzindo, essencialmente, uma sociedade segura para o florescimento da iniciativa individual e a eficiência do sistema capitalista competitivo. Ela critica, assim, a tendência oposta como baseada no autoritarismo político, e tendo como produto a política de clientelismo e favoritismo pessoal.

A segunda ideologia política, simétrica a esta, é intervencionista e centralizadora, e vê como fundamento de legitimação do governo a existência de uma política orientada para a maximização de objetivos coletivos e nacionais. Seu produto é um Estado centralizado, eficiente, utilizando as técnicas mais avançadas de planejamento econômico. Ela critica, assim, a política representativa como a que defende interesses privados e particularistas, e a livre iniciativa como a manutenção de desigualdades sociais e regionais. O debate político entre as duas tendências se refere, assim, ao sentido verdadeiro de cada face da moeda. E certo que a bandeira de representação política não passa de urna camuflagem para a defesa de interesses e privilégios de pequenos grupos? Todo o discurso político em termos de objetivos coletivos e nacionais não seria, na realidade, senão uma racionalização para o autoritarismo político? Os esforços de planejamento central e eficiência governamental não seriam, na realidade, simples roupagem para as políticas patrimonialistas e clientelísticas de sempre?

O importante é notar que não somente as apreciações e avaliações diferem, mas que cada uma das versões apreende um aspecto importante da realidade político-administrativa brasileira. É verdade que o Estado brasileiro tem sido, historicamente, o centro de onde emana o clientelismo político e a ineficiência, mas é também certo que, através da estrutura governamental, alguns objetivos importantes e a longo prazo têm sido estabelecidos e alcançados. É verdade que a bandeira da representação política e da descentralização tem sido historicamente relacionada com a política de interesses privatistas - mas é também verdade que ela tem sido útil para garantir a vigência de alguns valores básicos de liberdade e pluralidade, e com isto aumentar cada vez mais o leque de beneficiários presentes e futuros do desenvolvimento social.

O importante - e este é o problema político central que o país confronta - é unificar estas duas tendências no que elas têm de positivo. Este resultado - um sistema político eficiente, moderno, de ampla base de sustentação social, e buscando a realização de objetivos globais a longo prazo -- só pode surgir quando a representação política deixe de se identificar como apoio e a manutenção de interesses privados limitados, e, ao mesmo tempo, quando o Estado deixe definitivamente de ser uma burocracia patrimonial preocupada essencialmente com sua sobrevivência e se transforme em um agente efetivo e responsável de interesses sociais amplos.

Esta unificação deve ser efetivada, inclusive, no espaço, ou seja, quando as duas tendências deixem de responder a clivagens políticas diferenciadas geograficamente. Isto significaria dar uma base representativa adequada ao processo de coordenação e planejamento nacional, de tal forma que este processo seja adequadamente controlado para evitar a ineficiência e o autoritarismo, e, ao mesmo tempo, fazer com que a política representativa seja de tal forma relacionada com os interesses mais gerais da sociedade que estes prevaleçam sobre a lógica dos interesses particulares de grupos privilegiados.

Existe, assim, um duplo trabalho a ser desenvolvido: transformar as estruturas e atitudes políticas nos dois lados da divisão regional e ideológica do país; desburocratizar, tornar menos autoritária e clientelística a ação do Estado, e tornar menos privatista e conservadora a política representativa. É difícil prever como este trabalho evoluirá e não há dúvida de que, em sua essência, estes serão os termos do debate político que nos espera.

Na realidade, a questão do relacionamento entre o liberalismo político e as formas mais capitalistas de organização social encontra sua discussão mais plena nos termos sugeridos por César Guimarães. Essencialmente, ele mostra que, conforme o momento histórico do surgimento do capitalismo, em suas relações com organizações políticas estatais preexistentes, diferentes conseqüências políticas podem emergir. O primeiro tipo sugerido de "capitalismo politicamente implementado" corresponde ao modelo clássico de política representativa. Nos outros dois, no entanto, pareceria que a bandeira liberal deixa de existir, ou passa a figurar somente como uma justificação ideológica que encobre uma orientação política autoritária. Esta expressão, na realidade - "capitalismo autoritário" - é utilizada por Otávio Guilherme Velho em seu trabalho Modos de desenvolvimento capitalista, campesinato e fronteira em movimento.⁽⁴⁴⁾

Um último ponto, que creio importante assinalar, é que os estudos eleitorais são somente uma das vias, e não necessariamente a mais importante, para o entendimento dos processos políticos, tanto em si mesmos quanto em função da efetivação de valores que o analista possa ter. Conhecemos suficientemente, hoje, de sociologia eleitoral para não nos iludirmos quanto à capacidade de os sistemas eleitorais gerarem e garantirem formas políticas adequadas. Pessoalmente, acredito que a existência de sistemas eleitorais competitivos é uma condição necessária, mas nunca suficiente, para garantir uma sociedade quanto a formas abusivas de oligarquização e monopolização de recursos sociais e econômicos por grupos restritos.

Se isto é assim, os estudos eleitorais deveriam ser colocados em um contexto que examinasse de forma bem mais ampla as possibilidades de participação social que a sociedade brasileira vem ou não oferecendo, não só na esfera estritamente político-partidária, mas também em outras formas de participação no setor produtivo, na organização do espaço residencial e habitacional - as sociedades de bairros, por exemplo -, no sistema de consumo, no sistema educacional e de circulação de informações, em estruturas organizacionais administrativas dentro do governo ou fora dele, em relação ao sistema judiciário etc. A separação entre unia "esfera política" e as demais esferas da vida social transforma a vida política em um ritual vazio de conteúdo, dispendioso e essencialmente inútil para governantes e governados. É na medida em que a sociedade desenvolve a capacidade de participação de seus cidadãos em muitas áreas diferentes, reestabelecendo de forma efetiva o vínculo perdido e oculto pela tradição liberal entre Estado e Sociedade, que o sistema eleitoral pode, eventualmente, recobrar ou conquistar o seu sentido de manifestação consciente e estruturada de valores sociais. Até lá - ruim com ele, pior sem ele - o funcionamento contínuo do sistema eleitoral e seu estudo livre de mitos poderão, esperamos, contribuir para o desenvolvimento de uma sociedade cada vez menos injusta e mais eqüitativa.

Notas

1. Cf. Lipset, S. M., 1967, c Huntington, 5., 1968, p. 7.

2. A incapacidade em considerar estes quatro níveis de análise separadamente é responsável por muitos equívocos na literatura sobre problemas de desenvolvimento. Celso Furtado, por exemplo, em Subdesenvolvimento e Estagnação na América Latina (Furtado, C., 1966), diagnostica bem a crise no nível econômico e as dificuldades no nível do poder, mas não tem nada mais elaborado a dizer no nível da estrutura social (refere-se a isto com a expressão vaga de "massas heterogêneas") e da participação política (dá por suposta a necessidade e viabilidade de uma ideologia de desenvolvimento). Ver a discussão sobre o livro de Furtado em Schwartzman, S., 1967.

3. O conceito de "desenvolvimento econômico" medido nestes termos, ou em termos de con sumo de energia per capita, é intencionalmente quantitativo. Existem vantagens analíticas em considerar o desenvolvimento, ou crescimento econômico, independentemente de outras variáveis tais como as de distribuição da renda, estrutura da produção, sistema de propriedade, relações econômicas externas etc., cujas relações empíricas com o crescimento podem então ser estabelecidas.

4. A linearidade aparece também nos correlatos políticos que S. N. Eisenstadt atribui ao processo de modernização, ou seja, a diferenciação institucional continua e "uma quebra na auto-suficiência e fechamento dos diferentes grupos e camadas sociais, que são trazidos para um centro institucional e societal comum mais unificado, e começam a influenciar a esfera institucional e simbólica da sociedade". Há aqui a idéia de um processo de ampliação da esfera de participação similar ao sugerido por Germani (participação restrita, ampliada, total). Este aumento na escala de participação política parece ser inegável, mas não descreve todas as alternativas possíveis de participação. Eisenstadt, S. N., 1966 e Germani, G., 1962.

5. Análises dos "avanços" e "atrasos" no processo de desenvolvimento, sugeridas entre outras partes no artigo pioneiro de Karl W. Deutsch sobre mobilização social, têm sido desenvolvidas independentemente por uma série de autores, com resultados geralmente recompensadores. Um trabalho neste sentido é o de Rosalind e Ivo K. Feierabend, que desenvolve um índice de frustração pela comparação entre indicadores de "criação de desejos" e de "satisfação de desejos" (educação, comunicações de massas, urbanização, por um lado, e crescimento econômico por outro). Outra linha de pesquisas, de orientação mais estrutural, é a das equipes da Fundación Bariloche e do Instituto de Sociologia da Universidade de Zurich, sob a direção de Peter Heintz e Manuel Mora y Araujo. Ver Deutsch, K. W., 1966b; Feierabcnd, R. e J. K., 1966; Helntz, P., 1970; Schwartzman, 5., 1972; Mora y Araujo, M., 1972; Kaztman, R., 1972; Passos, A., 1968a.

6. Esta é uma abordagem bastante nova no contexto brasileiro. Os dois exemplos mais importantes nesta linha sido os trabalhos de Santos, Wanderley Guilherme dos, 1979, e Lima Ir., Olavo Brasil de, 1980.

7. Rokkan, S. e Lipset, S. M., 1967. Este é um excelente exemplo de como um esquema conceitual, pensado inicialmente em termos de uma teoria funcionalista adaptativa, pode ser utilizado com proveito na análise de processos históricos dinâmicos.

8. Para uma descrição da história da organização dos partidos políticos brasileiros pós-1945. ver Peterson, P. i., 1962. Para o entendimento do sistema de poder local, ver Leal, V. N., 1948; e o trabalho de Cintra, A. O.,, 1971; e Soares, G. A. D., 1973, cap. VI. O melhor sumário a respeito das relações entre o sistema sindical e o sistema político brasileiro é possivelmente o de Schmitter, P. C., 1971, capts. 5 e 8.

9. Hélio Jaguaribe já propunha, pelo menos desde 1962, uma distinção entre um setor "cartorial" e um setor mais econômico nos diversos estratos sócio-econômicos brasileiros, inclusive o sindical, que é bem semelhante à sugerida aqui. Cf. Jaguaribe, H., 1962.

10. Reis, E. M. Pereira, 1979.

11. Ver sobre isto Love, J. L., 1973.

12. Para a coleta, organização e análise destes dados, contamos com a colaboração de Lúcia Gomes Klein

13. Para uma análise da renúncia de Quadros em termos do processo político brasileiro mais geral, ver o trabalho de Jaguaribe, H., 1961.

14. Lima Jr., Olavo Brasil de, 1980, faz uma análise minuciosa das alianças eleitorais tanto nível estadual quanto federal, e mostra que elas não obedeciam nem a critérios ideológicos, nem a motivações irracionais, mas a uma lógica de maximização de resultados que dependia essencialmente do tamanho dos partidos em cada estado e eleição. Isto são impede, evidentemente, que elas tenham tido um sentido mais profundo, como indicação de uma transformação a longo prazo pela qual o sistema vinha passando.

15. Cumpre notar que o fenômeno da concentração de votos para o Legislativo já existia antes desta época, no Rio de Janeiro. Assim, em 1945, Getúlio Vargas obtinha 24,1% dos votos da cidade do Rio de Janeiro na eleição para o Congresso, e seu filho, Lutero Vargas, chegou a 14,5% em 1950. Carlos Lacerda obteve 24,2% dos votos do Rio de Janeiro em 1954, e ele e Lutero reuniram 42,5% dos votos da cidade naquele ano. Em 1958, Lacerda volta a reproduzir feito semelhante, com 15,4% dos votos. Este fenômeno carioca relacionado a Vargas e seu principal opositor não encontra paralelo, no entanto, no resto do país até o início da década de 60.

16. A noção de "Ideologia de Estado" é central na análise que faz Bolivar Lamounier das ideologias políticas no Brasil. Cf. Lamounier, B., 1974 e 1977.

17. Ilustra bem esse processo a história da tentativa de criação de uma central sindical única no Brasil, descrita por Schmitter, p. c., 1971, p. 190-3. Em uma nota de rodapé, Schmitter se refere a uma enquete feita pela Conferência Nacional de Círculos Operários, organização de inspiração católica, com dados a respeito da recém criada Confederação Nacional dos Trabalhadores. Os resultados mostram que sua força era maior em Pernambuco (71% dos sindicatos), depois Pará, Piauí (61%), Maranhão (59%), Guanabara (47%), e finalmente Rio de Janeiro (47%). São Paulo fica bem mais distante, no último lugar, mostrando que a força desta federação, pretensamente nacional, se correlacionava quase perfeita, mas negativamente, cóm a industrialização dos estados brasileiros.

18. para uma tentativa mais ampla de Interpretar os votos nulos e em branco, ver Schwartzman, S., 1973b. Nesse texto, se sugeria que os votos nulos e em branco não sido simplesmente anômicos, mas possuem um conteúdo de protesto contra o sistema político. Entretanto, como observa muito bem maria do Carmo Campello de Souza (1976), é impossível comprovar esta idéia a partir dos próprios dados de abstenção, que podem refletir tanto a marginalização dos setores "modernos" quanto a incorporação de setores mais tradicionais e rurais ao sistema eleitoral. De qualquer forma, a noção de que estes votos representavam um debilitamento no sistema parece ser suficientemente clara.

19. Souza, M. C. C., 1976.

20. Santos, Wanderley Guilherme dos, 1979, p. 41. Ver também, sobre paralisia governamental, Heintz, Peter, 1964.

21. Ibid. p. 145. Ver, para uma analise de coalizões cambiantes na votação da criação da Sudene, Hirshmann, Albert, 1963.

22. "Toda a administração do Estado, sob Goulart, foi aparentemente transformada em um maço de cartas disponíveis para o uso exclusivo no jogo de influências políticas" (Santos, Wanderley, Guilherme dos, 1979, p. 17).

23. Lamounier, B. e Cardoso, F. 11., 1978. As referencias incluem os trabalhos de Vieira da Cunha, M. W., 1963; Daland, R . T., 1969, Lafer, C., 1970, Leff, N., 1968, Martins, L., 1973, e Wirth, J. D., 1970. Ver também Barros, A. S. C., 1969; Boschi, R. e Diniz, E., 1978. e Lessa, C., 1978.

24. Os principais estudos são os de Stepan, A., 1971, Coelho, E . C., 1976; e Barros, A. S. C 1978.

25. Veja, por exemplo, Boschi, Renato, 1979.

26. Esta seção se baseia em "As eleições e o problema institucional," publicando em Dados, 4, 1977 (Schwartzman, S., 1977), que inclui uma parte mais polêmica e comentários de Fernando Henrique Cardoso e Fábio Wanderley Reis.

27. Przeworski, A. e Sprague, 3., 1975.

28. Reis, F. W., 1974, p. 53.

29. Soares, G., 1973.

30. Cardoso, F. H., 1973. Seus comentários se referem a Schwartzman, S., 1970.

31. Cardoso, F. H., 1974.

32. Cardoso, F. H., 1975.

33. ibid., p. 47.

34. ibid. p. 50.

35. Ibid, p. 56

36. Lamounier, B., 1975.

37. Trindade, H., 1975.

38. Reis, F. W., s/d, p. 14. Ver também Reis, F. W., 1975.

39. Reis, F. W., s/d, p. 15

40. Cardoso, F. M., 1975, p. 19.

41. Ibid. p. 19.

42. Ibid. p. 23.

43. Ibid. p. 43.

44. Cf. Guimarães, C., 1977, e Velho, O. G., 1976.