As causas da Pobreza
Simon Schwartzman
Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 2004

Conclusão: políticas sociais e política da pobreza[1]


Em português, a palavra “política” se refere tanto ao processo de disputa por cargos e negociação de interesses na sociedade quanto à implementação de ações governamentais específicas, na área de educação, saúde, meio ambiente, redução da pobreza, e outras. Os cientistas políticos de língua inglesa usam palavras diferentes para estes dois processos, “politics” no primeiro caso, e “policy” no segundo, expressão que costuma ser traduzida para o português como “política pública”.  A tradição portuguesa e brasileira aponta para o fato de que estas duas coisas estão ligadas, e uma não pode ser entendida completamente sem a outra; a tradição anglo-saxã, por outro lado, nos lembra que a implementação de políticas públicas deve obedecer a uma lógica própria, que requer a existência de profissionais especializados, recursos definidos, metas explícitas, mecanismos de tomada de decisão, sistemas de avaliação de resultados, e assim por diante.

Políticas públicas são estabelecidas, em suas linhas mais gerais, pela política, mas só a política não é capaz de transformá-las em ações governamentais específicas. Elas dependem, além disto, dos fatos, e da maneira pela qual os fatos são vistos e interpretados. Vejamos quais são os fatos, e, depois, suas possíveis interpretações.

A Estrutura Social

Em suas linhas mais gerais, a estrutura social de um país é dada pela sua estrutura demográfica, sua ocupação, a distribuição da riqueza entre seus habitantes, e sua distribuição espacial e geográfica. Entram neste grande painel, além disto, a existência de divisões de natureza étnica e cultural, e o que se pode denominar de “capital humano”, a educação. A sociedade brasileira vem se transformando rapidamente ao longo das últimas décadas, a tal ponto que a agenda social muitas vezes e é superada pelos fatos.

O exemplo mais claro destas transformações é a mudança nas taxas de fecundidade, que afeta diretamente o crescimento e as características mais gerais da população. Entre 1950 e 1980, o Brasil cresceu a uma taxa média anual de 2.8%, o que significa que a população dobrava a cada 25 anos. Em 2000, esta taxa estava estimada em 1.33, o que significa uma duplicação a cada 55 anos. Como esta taxa vem caindo, a expectativa é que, por volta de 2020, a população brasileira já tenha parado de crescer, e começado a se reduzir. No passado, políticas de controle da natalidade eram proclamadas como essenciais para resolver os problemas sociais do país, e ainda hoje ainda existe quem defenda este ponto de vista, já totalmente ultrapassado pelos fatos. A redução da fecundidade da população não foi o resultado de nenhuma política governamental deliberada, mas a conseqüência de uma série de fatores que incluem o ingresso das mulheres no mercado de trabalho, a mudança da população do campo para as cidades, o aumento da educação, o aumento da informação e da disponibilidade de meios contraceptivos, e a mudança nos valores e na cultura da população.

O impacto desta transformação é enorme. Por um lado, o Brasil começa a deixar de ter os problemas de um “país jovem”, que precisa abrir cada vez mais escolas, criar cada vez mais empregos, e construir mais casas para uma população em constante crescimento; e começa a ter os problemas de um país adulto, que começa a envelhecer. O impacto sobre a educação é o mais visível: até recentemente, ainda se insistia na prioridade em abrir cada vez mais escolas; hoje, como que de repente, a cobertura escolar no primeiro grau já é de quase 100%, e muitos estados começam a confrontar o problema de salas vazias. A redução da pressão sobre o mercado de trabalho vai se fazer sentir com mais força nos próximos anos, quando o tamanho das novas gerações buscando emprego começar se tornar menor a cada ano.  Com uma população jovem cada vez menor, e uma população mais velha ainda relativamente reduzida, a taxa de dependência da população (ou seja, o número de crianças e velhos que cada adulto deve sustentar) se reduz cada vez mais, fazendo com que as gerações jovens tenham a oportunidade de investir mais em si mesmas, e poupar para o futuro. É uma janela de oportunidade que irá desaparecendo, na medida em que a população envelheça, aumentando a carga de dependência das novas gerações. O envelhecimento da população coloca na ordem do dia os problemas dos custos crescentes das aposentadorias, as necessidades de atendimento médico, cada vez mais caro, dos idosos, e toda a questão social do amparo à velhice, que até recentemente não fazia parte da preocupação dos brasileiros.

A outra transformação dramática ocorrida no Brasil nos últimos anos foi a transição da população do campo para as cidades.  Para muitos, o Brasil ainda é visto como um país predominantemente rural, dominado pela política, economia e cultura do interior. Os entusiastas da reforma agrária ainda pensam que o futuro do Brasil depende de uma revolução no campo, como se pensava cinqüenta anos atrás. No entanto, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do IBGE de 1992 já mostrava que apenas 22% da população do país vivia em área rural; em 2001, esta percentagem havia caído para 16%.  Em termos de ocupação, 20.6% da população ativa do país se dedicava a atividades rurais, muitos vivendo em regiões urbanas e trabalhando como assalariados, e não camponeses de tipo tradicional; enquanto outros, embora vivendo em zonas rurais, se dedicavam a atividades de prestação de serviços, comércio de mercadorias, e outras.

Estas transformações vieram acompanhadas de mudanças também muito significativas na maneira pela qual a vida familiar e social se organiza. Já em 1992, 22% dos domicílios brasileiros eram chefiados por mulheres: em 2001, este número havia aumentado para 27.3%[2]. O número médio de filhos por domicílio em 1992 era 1.9; em 2001, havia caído para 1.1. Em 1992, 28% dos chefes de família não tinham cônjuge; em 2001, este número havia subido para 33%, um quarto do total.[3] A família tradicional, portanto, formada por um homem responsável pelo sustento, por uma mulher dona de casa, e vários filhos, vem perdendo lugar, e sendo substituída por diferentes tipos de arranjos – pessoas que vivem sós, mulheres chefes de família, casais sem filhos, pais sem mulheres.  Se a família tradicional era, como sempre se pensou, o lugar de formação e apoio para o desenvolvimento físico, cultural, moral e mental das crianças, esta função se vê cada vez mais ameaçada, criando novos problemas que até recentemente não eram parte da agenda de preocupações.   

Ao final do milênio, generalizou-se a idéia de que, por causa da globalização e das políticas de estabilização econômica, as condições de vida da população brasileira haviam se deteriorado. Na verdade, os dados mostram que, apesar do pouco desenvolvimento econômico que houve no período, houve melhorias significativas. O rendimento médio da população brasileira aumentou entre 1992 e 1999, segundo os dados das PNADs, para a população como um todo e para diferentes grupos sociais.  A desigualdade, expressa tanto pela relação entre os grupos de renda alta e baixa quanto pelo índice Gini, mostra uma pequena diminuição, mas se manteve alta durante a década.

Apesar da pequena melhoria, o avanço foi claramente insatisfatório, especialmente para a população de menor renda. A desigualdade de renda no Brasil é considerada uma das mais altas do mundo, evocando a imagem de um país dividido entre uma pequena elite de altos rendimentos e uma grande população vivendo miseravelmente. Esta interpretação não é correta, porque os dados se referem a diferenças de rendimento monetário, e não riqueza enquanto tal. Eles excluem, assim, tanto as transferências e os rendimentos não monetários, que podem ser significativos para as famílias mais pobres, sobretudo na área rural, quanto os recursos provenientes da riqueza acumulada, que podem ser importantes para os mais ricos. Estudos econométricos mostram que, dos diversos fatores que afetam a renda - região, idade, sexo, raça, tipo de ocupação, educação, etc - o mais importante, de longe, é a educação[4]. Em 2001, o rendimento mensal médio de quem tinha educação superior era cerca de 2.200 reais - um bom salário de classe média, mas longe de indicar riqueza - enquanto que o rendimento médio de quem não tinha educação era dez vezes menor. A implicação deste fato é que o caminho mais importante para uma melhor distribuição da renda é o aumento e a melhor distribuição das oportunidades educacionais, e não a redistribuição da riqueza.

Pobreza, miséria e indigência

Pela PNAD 2001, haveria no Brasil cerca de 25 milhões de pessoas vivendo com uma renda familiar mensal per capita de cerca de 40 reais ou menos (pouco mais de um dólar por dia), e outras 16 milhões vivendo com até 60 reais mensais (dois dólares). No total, cerca de 55 milhões vivem com meio salário mínimo mensal ou menos. Que significam estes dados, em termos de condições de vida da população? Será que a população brasileira de baixa renda não tem o que comer, como faz crer a prioridade dada pelo governo de Luis Ignácio da Silva ao programa Fome Zero?

Não existem informações sistemáticas e confiáveis sobre os padrões alimentares da população brasileira, e as estimativas de desnutrição feitas a partir dos dados de renda são indiretas demais para serem tomadas de forma literal, assim como são arbitrárias as tentativas de estabelecer “linhas de pobreza” de um ou outro tipo.[5]  Existem, por outro lado, uma série de indicadores sobre as condições de vida e padrões de consumo das famílias brasileiras, que podem servir de indicação indireta sobre condições de vida. Estes indicadores sugerem que a informação sobre a renda monetária per capita das famílias está longe de se constituir em uma boa indicação sobre situações de indigência, que seriam incompatíveis com as condições de moradia e consumo expressas na primeira coluna do quadro. Uma outra informação relevante é que todos os indicadores de condição de vida melhoraram ao longo da década de 90, mais do que se poderia supor a partir do pequeno crescimento havido na renda das famílias. Assim, entre 1992 e 2001, a expectativa de vida dos homens aumentou de 62,4 para 65,1 anos, e, para mulheres, de 70,1 a 72,9; a mortalidade infantil caiu de 43 para 34.6 por mil em 1999. O número de casas com água encanada aumentou de 68.1 a 77.6%; o número de casas com esgoto passou de 46.1 a 59.2%; o número de casas com telefone fixo passou de 18.9 a 51%; e o número de casas com telefone celular em 2001 era de 31%.[6]

Estes dados já nos permitem uma primeira conclusão: sem diminuir a importância dos problemas de pobreza e deprivação que existem e afetam importantes segmentos, o Brasil está longe de uma situação de indigência e miserabilidade generalizadas. Além do mais, o Brasil não tem problemas de falta de produção de alimentos, ou desabastecimento que pudessem justificar políticas de envio de alimentos, exceto em situações extremas e excepcionais. O que falta é, simplesmente, dinheiro, o que justifica a importância das propostas de renda mínima que têm sido formuladas[7]. Existem boas razões para se preocupar com as situações de pobreza extrema e desenvolver políticas assistenciais e compensatórias que possam socorrer às pessoas em situações de maior deprivação. Mas a prioridade deve estar em melhorar a qualificação e as oportunidades de trabalho e geração de renda das pessoas.

Emprego e trabalho

A criação de postos de trabalho em qualidade e quantidade suficientes para alterar as condições de vida da população brasileira depende de políticas macroeconômicas cujo escopo vai além dos limites deste capítulo. Mas depende, também, de uma série de políticas de nível micro, que podem afetar, de um lado, a qualificação dos trabalhadores, e, por outro, a organização do mercado de trabalho, criando condições de geração de renda e fazendo com que os ganhos do trabalho aumentem sua importância relativa, em relação aos ganhos do capital.

O Brasil não tem índices excepcionalmente altos de desemprego, mas isto tem mais a ver com o conceito estatístico de desemprego do que com a situação de trabalho da população. De fato, o termo "desemprego" se refere a pessoas que estão ativamente procurando trabalho e não o conseguem, em um período determinado. Ele exclui, portanto, pessoas que, por diversas razões, não estão procurando trabalho (consideradas "inativas") e as que conseguem trabalho precário, ou temporário, enquanto buscam outro ("sub-ocupadas"). Diferentes pesquisas medem estas coisas de forma distinta, e apresentam dados de desemprego discrepantes. Em geral, como o seguro desemprego no Brasil é ainda bastante limitado, e não se aplica a pessoas fora do mercado formal de trabalho, as pessoas tratam sempre de conseguir alguma renda do trabalho, e com isto saem das estatísticas do desemprego. Quando a economia se aquece, tem muita gente procurando emprego, e, com isto, aumenta tanto a ocupação quanto a desocupação; quando a economia se esfria, muita gente desiste de procurar trabalho, e, desta forma, o desemprego pode cair.

As estatísticas de emprego são importantes para medir variações de curto prazo da economia, mas, para uma visão mais completa da situação, é necessário olhar para o mercado de trabalho em seu conjunto, com as diferentes formas de emprego e ocupação. Chama a atenção, sobretudo, o dado de que somente 24% das pessoas que trabalham no Brasil tenham um emprego formal, ou seja, um contrato de trabalho legalmente válido; 54% dos trabalhadores não contribuem para nenhum sistema de previdência social, e não têm os benefícios da aposentadoria. Uma outra indicação do caráter precário do trabalho é o número de horas trabalhadas por semana (exceto, naturalmente, em situações especiais, com a dos funcionários públicos): 27% dos trabalhadores não completa este total.

A estratificação do mercado de trabalho está claramente associada à educação: funcionários, militares e empregadores têm, em média, o ensino fundamental completo (oito anos de escolaridade), enquanto que os trabalhadores em carteira vão pouco além do antigo primário (6.3 anos em média). O nicho do funcionalismo público é ocupado, em sua maior parte, por mulheres educadas; mas, no outro extremo, as mulheres que se dedicam ao trabalho doméstico, com ou sem carteira, são as menos educadas. Existe também uma clara associação entre cor e qualidade do emprego: preponderam brancos entre empregadores, funcionários e empregados com carteira, e não-brancos entre trabalhadores domésticos e sem carteira.

Emprego e trabalho não são, portanto, a mesma coisa, e no Brasil a distância entre um e outro é particularmente grande. Fica bastante clara, por estes dados, a necessidade de alterar a legislação trabalhista, para permitir que um número maior de pessoas possa ter os benefícios do trabalho legalizado, e em situação menos precária. O atual sistema, além de aumentar os custos da mão de obra para os empregadores (que são pelo menos 80% a mais do que os do salário nominal), burocratiza o processo de contratação, que acaba se tornando inviável para pequenos empresários.  A Justiça do Trabalho, que deveria ter como função principal defender os interesses dos trabalhadores, acaba funcionando como forma de forçar acordos que, na prática, reduzem os benefícios constantes da legislação, e criam uma cultura de conflito e desconfiança mútua entre patrões e empregados.[8]  

Fica clara, também, a necessidade de aumentar cada vez mais a qualificação profissional dos trabalhadores, através da educação em suas diversas formas; ainda que, por outro lado, a exigência de níveis de educação formal cada vez mais altos pelos empregadores pode levar, simplesmente, a uma valorização crescente das credenciais educativas, sem impacto efetivo na produtividade, e resultando em discriminação ainda maior no mercado de trabalho.

Políticas sociais de primeira, segunda e terceira gerações

A mediação entre a política e as políticas públicas é feita pelo estabelecimento de uma agenda, que resulta das condições mais gerais - econômicas, políticas, sociais - de uma época, e dos valores e percepções que permeiam a sociedade em cada momento. No Brasil, a agenda republicana, Ordem e Progresso, se manteve intacta por quase um século, traduzida nos anos de governo militar para “segurança e desenvolvimento”. Nos oito anos de governo de Fernando Henrique Cardoso, o reordenamento da economia e das contas públicas adquiriu prioridade, como condição para o crescimento econômico e políticas de bem estar social. O governo de Luís Ignácio da Silva começou colocando em primeiro lugar, em sua agenda, a questão da fome, dramatizando a importância da questão social e refletindo o tom da campanha eleitoral, aonde prevaleceu a idéia de que o governo anterior havia “esquecido o social”.  Na perspectiva predominante no governo Cardoso, o Brasil era visto como um país em desenvolvimento, com um forte setor industrial e agrícola e uma extensa classe média, mas sérios problemas de desequilíbrio macroeconômico e com grandes setores da população ainda excluídos dos benefícios do desenvolvimento econômico e social. Na perspectiva do governo Lula, o país aparece como vivendo um problema urgente de fome generalizada, analfabetismo e latifúndio, necessitando urgentemente de políticas redistributivas e de mobilização e promoção social. Com diferenças de ênfase, é possível dizer que são duas faces de mesma moeda, que podem levar, no entanto, a prioridades bastante distintas.

O estabelecimento de uma agenda de políticas públicas depende de vários fatores, que incluem as emergências de curto prazo, que precisam ser enfrentadas com realismo; as preferências e prioridades dos partidos, movimentos sociais e instituições com poder e capacidade de influência no governo e na opinião pública; e a realidade econômica e social, que tem suas limitações e condicionantes, que não podem ser ignorados impunemente. A médio e longo prazo, as políticas bem sucedidas serão aquelas que consigam ir além do “apagar de incêndios” do dia a dia, assim como das preferências de momento dos movimentos sociais e da mobilização da opinião pública através dos meios de comunicação de massas, e partam de um diagnóstico correto a respeito dos problemas existentes, e as possibilidades efetivas de enfrentá-los.

Nenhuma agenda social será bem sucedida se não estiver associada a uma política econômica bem articulada e coerente, que possa gerar emprego e riqueza.  Em economia, existem também questões de curto prazo que dependem pouco da preferência dos partidos e governos – problemas como o déficit das contas públicas, ou do fluxo capitais externos – e orientações de mais longo prazo, relacionadas, entre outras coisas, com as políticas de investimento do setor público e a abertura internacional da economia, que são objeto de controvérsia. Sejam quais forem as políticas econômicas adotadas, elas têm um duplo impacto sobre a área social – diretamente, através da geração de empregos, e indiretamente, através da geração de recursos públicos que possam ser reinvestidos em políticas sociais específicas ou redistribuídos pela sociedade.  Além destas restrições e condicionantes econômicos, existem outros, de natureza demográfica e social – o tamanho da população, sua distribuição territorial, suas características etárias, seu nível de educação, as taxas de natalidade, a expectativa de vida, as características das famílias, etc – que definem o marco e o espaço dentro do qual as agendas sociais podem ser estabelecidas e implementadas.

A noção de que a política econômica por si só, se bem sucedida, tornaria dispensáveis as políticas sociais, já não tem muito seguidores. Tem sido mais freqüente, nos últimos anos, a visão oposta, de que agendas sociais poderiam ser implementadas a partir de imperativos éticos e morais, independentemente das condições mais gerais, ou estruturais, da economia e da sociedade. Não é difícil vislumbrar, por detrás destas duas visões, entendimentos distintos a respeito da natureza da sociedade humana e nas pessoas que a formam. Em um extremo, a sociedade é percebida como uma realidade dotada de leis e determinismos próprios, que condicionam as ações, preferências e destinos de seus participantes; no outro, a sociedade é percebida sobretudo como uma coletividade de seres morais, dotados de livre arbítrio, e com capacidade para ordenar a vida social conforme suas preferências.  A solução para este dilema, em princípio, é trivial – existe espaço para a implementação de agendas sociais, mas este espaço não é livre e desimpedido, e sim marcado e delimitado por condicionantes estruturais bem definidos, que precisam ser conhecidos. Menos trivial é o entender quais são estes condicionantes, e, a partir daí, poder avaliar quais políticas sociais precisam receber prioridade e têm chance de sucesso.

A definição da agenda social do país não depende somente das condições gerais da estrutura social, caracterizada mais acima em suas linhas gerais; depende também do contexto econômico mais amplo, da força política dos diferentes grupos na sociedade, e das idéias e preocupações que predominam na sociedade. Ela depende em boa parte, também, do clima da opinião pública nacional e internacional, moldado em grande medida pelos meios de comunicação de massas.

É possível pensar em políticas sociais em termos de três grandes tipos, ou gerações. A primeira geração é formada pelas políticas de ampliação e extensão dos benefícios e direitos sociais. No caso do Brasil, elas se iniciam na década de 30, com a criação das primeiras leis de proteção ao trabalhador e as primeiras instituições de previdência social, e culminam, pode-se argumentar, com a Constituição de 1988, que consagra um amplo conjunto de direitos sociais na área da educação, saúde, proteção ao trabalhador, e outras.

As reformas de segunda geração, que entram na agenda de preocupações do Governo Fernando Henrique Cardoso e continuam com o governo Luis Ignácio da Silva, procuram racionalizar e redistribuir os recursos gastos na área social. Elas respondem a uma dupla motivação: a de colocar os gastos sociais em situação de equilíbrio financeiro, e a de corrigir os aspectos mais regressivos dos gastos sociais, que beneficiam as classes médias e altas, em detrimento das mais pobres.  A situação mais dramática de mau direcionamento dos gastos sociais, no Brasil, é a do sistema de previdência social.  No início de 2003, segundo o Presidente do Partido dos Trabalhadores, José Genoino, a previdência do setor privado arrecadava R$ 71 bilhões e gastava R$ 88 bilhões de reais anuais, para atender a 21 milhões de aposentados, que recebiam uma média de R$ 390 mensais. Enquanto isto, a previdência do setor público arrecadava R$ 21.8 e gastava R$ 61 bilhões, com aposentadorias médias de R$ 2.282 reais no executivo, R$ 7.900 no legislativo, e R$ 8.027 no judiciário.[9]  Uma análise de vários programas sociais brasileiros, feita com dados de meados da década de 90, mostrava que, além dos gastos com a previdência social, os programas de seguro-desemprego e os serviços escolares de creche, segundo e terceiro graus também estavam mal focalizados, havendo focalização correta, no entanto, nos programas de ensino pré-escolar e de primeiro grau, assim como de distribuição de merenda escolar, em relação à população escolar. A conclusão destas análises foi que “é possível eliminar a pobreza sem a necessidade de qualquer aumento no volume total de gastos na área social”, pela focalização correta dos recursos disponíveis.[10]

As reformas de terceira geração seriam aquelas que buscam alterar não somente a distribuição dos gastos sociais, mas também a qualidade dos serviços prestados, assim como do marco institucional e legal dentro do qual as atividades econômicas e a vida social possam se desenvolver. Várias propostas deste tipo foram reunidas no documento sobre a “a agenda perdida” brasileira, subscrita por um conjunto de economistas de várias tendências durante a campanha eleitoral de 2002, e retomadas pelo Governo Lula em 2003, através de documento publicado pelo Ministério da Fazenda.[11] As propostas incluem agir diretamente sobre a desigualdade, pela distribuição direta de recursos à população mais pobre, na expectativa de que, além de suprir carências imediatas, isto possa ter efeitos de reativação do mercado interno; políticas estruturais, dando acesso das populações mais pobres a ativos como o micro-crédito, a regularização da propriedade imobiliária a posse da terra; enfatizar transferências diretas de recursos do governo aos cidadãos, através de tecnologias como cartões magnéticos, evitando a intermediação de políticos e das burocracias públicas, e evitando também a necessidade de controle de preços dos artigos de primeira necessidade como combustíveis, remédios, etc; políticas que aumentem a capacidade produtiva dos mais pobres, através do apoio à produção popular, garantindo melhores condições de comercialização dos produtos e maior acesso a mercados como o de crédito; utilização do setor privado para a provisão dos serviços, partindo do princípio de que “o papel da sociedade de subsidiar o acesso dos que não possuem recursos a serviços sociais básicos não significa que o Estado seja obrigatoriamente o único produtor desses serviços”; descentralização da política social, estimulando a participação local como forma de aumentar tanto a eficiência quanto a flexibilidade no desenho das políticas sociais, combinada com política efetiva de monitoramento do uso adequado dos recursos;  e a unificação do orçamento social da União e coordenação das políticas sociais com estados e municípios.

As propostas de reforma de terceira geração incluem ainda uma nova política para a área de segurança publica, com temas como a unificação das políticas civil e militar, a criação de uma polícia judiciária, e a aproximação entre os órgãos de segurança e as comunidades de baixa renda[12]; e a reforma do judiciário, com propostas para tornar a justiça mais acessível e mais eficiente, através de medidas como a introdução da "súmula vinculada", para fortalecer a autoridade das cortes superiores e o controle da indústria de recursos e liminares, e formas adequadas de controle externo do poder judiciário.[13]

A idéia de diferentes “gerações” de política social tem sido adotada por autores, com classificações próprias. Nancy Birdsall propõe quatro fases, para a América Latina como um todo.  A primeira corresponderia ao “período de ouro” de desenvolvimento econômico da região, entre a Segunda Guerra e o final dos anos 70, caracterizada pelos subsídios às classes médias. A segunda fase se inicia na década de 80, quando as políticas sociais “submergem”, e predominam as políticas de ajuste fiscal e redução de gastos. A terceira fase seria aquela que tem como origem à percepção de que as políticas de ajuste fiscal não estavam produzindo os resultados esperados, o que levou à elaboração de propostas de políticas compensatórias, incluindo a criação de fundos de investimento social de emergência e a focalização dos gastos sociais nos setores mais necessitados. A quarta fase, finalmente, teria por objetivo não mais a simples distribuição de benefícios, mas esforços no sentido de aumentar o capital humano e os recursos das populações mais necessitadas, para que elas não dependam tanto de subsídios governamentais. Augusto de Franco fala em três gerações para o Brasil, sendo a primeira que vai até o início dos anos 80, de políticas centralizadas; uma segunda que se inicia com a Constituição de 1988, com a descentralização dos serviços sociais, mas com ainda sob a orientação e o financiamento do governo central; e uma terceira fase, descrita como formada por “políticas multi e intersetoriais de desenvolvimento social, de investimento em ativos (nas potencialidades já existentes em setores e localidades) e não apenas de gasto estatal para satisfazer necessidades setoriais”, muito similar, portanto, com a quarta fase na classificação de Birdsall.[14]

Alternativas de Política Social

Mais além das medidas e propostas específicas para a área social, existem importantes diferenças de perspectiva, que muitas vezes adquirem fortes conotações político-partidárias ou ideológicas. No início de 2003, estas diferenças apareceram na imprensa brasileira como uma alternativa entre políticas universais e políticas de focalização. Em um nível mais profundo, existem grandes diferenças entre os que propõem políticas de mobilização social, e os que dão prioridade a políticas de metas sociais.

A oposição entre políticas universalistas e focalizadas surge muitas vezes como uma oposição entre os defensores do Welfare State clássico, com o setor público assumindo a responsabilidade pelos investimentos em educação, saúde, segurança pública, etc., e os que defendem a redução do setor público, concentrando os gastos sociais nas populações de menor renda e em situação mais crítica. Em um país como o Brasil, aonde os gastos sociais são notoriamente mal direcionados e usados de forma ineficiente, e aonde o equilíbrio das contas públicas, após décadas de inflação, ainda não foi conseguido, esta discussão acadêmica perde sentido, e a defesa de políticas universalistas se torna quase que indistinguível das políticas de defesa de interesses estabelecidos, que se vêm ameaçados pelas reformas.  A questão do papel do setor público ou do setor privado no provimento de serviços é mais genuína, no sentido de que incorpora, de fato, visões distintas sobre até onde pode ir o setor público na implementação de políticas sociais, e qual a possível participação do setor privado. Em algumas áreas, como a educação superior e o provimento de serviços de saúde, o setor privado tem presença predominante, e os problemas que se colocam têm a ver com a regulação destas atividades, e não com sua legitimidade. Em outras áreas, como a da previdência social, energia, comunicações, transportes, e outras, a capacidade financeira e técnica do setor público tem se mostrado extremamente limitada, mas as experiências de privatização ainda não demonstraram, de forma inequívoca, sua pertinência.

A oposição entre políticas de mobilização e políticas de metas, que ainda não adquiriram uma feição pública muito clara, pode ser potencialmente mais importante. As políticas de mobilização são aquelas que partem do princípio de que só através da participação e do envolvimento das comunidades afetadas é que políticas sociais podem ser efetivamente implementadas. Estas políticas são propostas por movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores sem Terra e as Comunidades Eclesiais de Base, e podem ser observadas em documentos e pela ação de pessoas envolvidas com a área de saúde, educação, segurança, ação afirmativa, e outros. Fazem parte desta mesma linha de idéias os sistemas de orçamento participativo, implantados em várias prefeituras. Estas são também políticas de focalização, na medida em que procuram trazer benefícios e conquistar posições de poder para grupos sociais específicos, considerados especialmente carentes. Por outro lado, elas compartem com os defensores das “políticas universais” a desconfiança em relação ao setor privado, assim como uma certa descrença quanto à existência de limitações orçamentárias dos governos.

O que estamos denominando, por falta de melhor termo, de “políticas de metas”, é uma preferência por políticas definidas através de diagnósticos globais, e implementadas pela ação e iniciativa dos governos. Em um certo sentido, são políticas “de cima para baixo”, em contraste com as de mobilização, que pretendem ser “de baixo para cima”.  As políticas sociais universais de primeira geração pertencem a esta categoria.  Propostas de terceira geração incluem a instituição de linhas oficiais de pobreza e o estabelecimento de metas para a sua redução; políticas universais de renda mínima para as populações mais carentes; a introdução de quotas raciais em escolas e serviços públicos, para a redução das desigualdades sociais; políticas de promoção automática nas escolas, para a redução da retenção escolar; e políticas de flexibilização do mercado de trabalho, para reduzir os custos indiretos do emprego e aumentar a inclusão de trabalhadores no setor formal da economia.

Políticas de metas e de mobilização não se excluem necessariamente. Por exemplo, políticas de quotas raciais, ou de distribuição de terras, podem ser implementadas a partir das demandas de movimentos organizados: políticas de distribuição de recursos para populações de baixa renda podem ser implementadas através de organizações comunitárias, que assumem a responsabilidade por identificar os beneficiários e garantir que eles estão cumprindo as exigências correspondentes aos benefícios – enviando as crianças para escola, por exemplo, ou adquirindo algum ofício. Mas elas trazem consigo profundas diferenças de concepção em relação à natureza do sistema político, do papel do Estado e das organizações de mobilização, e sobre o peso relativo dos técnicos, que pensam em termos analíticos sobre o interesse comum, e pretendem agir de acordo com o princípio de delegação de poderes; das autoridades instituídas, cuja responsabilidade faz parte dos princípios da democracia representativa, e os militantes, que agem na defesa direta e quotidiana dos interesses e prioridades de seus companheiros, sem ver nisto contradição com os interesses mais gerais.  São estas visões de mundo que estão competindo pela definição da nova agenda social brasileira, e que deverão definir sua forma, sua filosofia e seu alcance, nos próximos anos.

As políticas e a política da pobreza

O dilema que esboçamos, acima entre políticas sociais de metas e políticas de mobilização, nos traz de volta ao início deste capítulo, quando introduzimos a distinção entre a política e as políticas públicas, e também seu inter-relacionamento; e à apresentação inicial do livro, quando mencionamos a discussão de Michael Ignatieff sobre os direitos humanos como política e idolatria.[15]

No campo da política, nos lembra Ignatieff, a introdução do tema dos direitos humanos tem o efeito de estabelecer uma nova agenda de preocupações e prioridades. Na versão brasileira, os temas da pobreza, do desemprego e da fome marcaram as últimas eleições presidenciais, e deram a vitória ao candidato que levantou mais alto estas bandeiras.  Esta prioridade dada aos direitos humanos, assim como aos direitos sociais mais prementes, corre o risco no entanto de se transformar em idolatria. Isto ocorre quando a adesão a estes direitos se transforma, na percepção de seus defensores, em uma espécie de religião secular (e às vezes religiosa simplesmente). Quando isto ocorre, a defesa dos direitos é posta como um trunfo que divide as pessoas entre boas e más, justas e pecadoras, e resolve as dúvidas, incertezas e ambigüidades da política pela superioridade moral de um dos lados. Esta sacralização dos valores pode ser um instrumento poderoso na disputa política, mas tem um impacto negativo imediato, que é o de desqualificar os opositores nas disputas políticas, e desta forma, comprometer as regras básicas do convívio democrático, que depende da aceitação, por parte de todos, da legitimidade e do direito de cada um defender seus interesses e seus pontos de vista.

No campo das políticas sociais, aonde se busca realizar e cumprir as promessas contidas nas declarações de valores e direitos, o problema que surge com mais evidência é que, na prática, diferentes direitos podem levar a ações distintas e contraditórias, e dependem além disto de condições econômicas, sociais e institucionais que estão fora do alcance dos agentes. Exemplos estão por toda parte: o governo gostaria de aumentar o salário de todos, mas não pode aumentar os gastos públicos nem alimentar a inflação; a distribuição de terras não pode ser feita pela destruição do direito de propriedade; as quotas raciais podem afetar os direitos de brancos pobres que podem ficar excluídos das universidades; a proteção do meio ambiente não pode levar à destruição de postos de trabalho; a defesa da indústria nacional pode significar o subsídio a grupos incompetentes e ineficientes...

A maneira correta de resolver estes dilemas e conflitos começa por reconhecer sua existência, e tratá-los como dilemas reais, e não como conflitos entre o bem e o mal.  No mundo das políticas públicas, estes dilemas devem ser necessariamente reconhecidos e administrados; no mundo da disputa política, no, entanto, a complexidade das questões tende a desaparecer, sob as luzes dos comícios e da grande imprensa.  Não é de estranhar, portanto, que governos busquem muitas vezes devolver para a arena política dilemas e questões de política pública que não conseguem resolver na ação administrativa do dia a dia. Uma maneira de fazer isto é substituir os técnicos e especialistas das diversas agências governamentais por políticos militantes; a outra é manter todos os temas controversos sob o farol dos pronunciamentos e manifestações políticas, não dando tempo nem espaço para que o conhecimento técnico e a elaboração de soluções mais complexas venham a ocorrer.

Não há solução em curto prazo para os problemas da pobreza no Brasil. Para que a pobreza seja vencida, é necessário vontade política e compromisso com os valores da igualdade social e dos direitos humanos; uma política econômica adequada, que gere recursos; um setor público eficiente, competente responsável no uso dos recursos que recebe da sociedade; e políticas específicas na área da educação, da saúde, do trabalho, da proteção à infância, e do combate à discriminação social, e outras. Tudo isto é fácil de dizer, e dificílimo de fazer. A construção de uma sociedade competente, responsável, comprometida os valores de equidade de justiça social, e que não caia na tentação fácil do populismo e do messianismo político, é uma tarefa de longo prazo, e que pode não chegar a bom termo. Mas não há outro caminho a seguir, a não ser este.


Notas

[1] Este texto se baseia em parte em  Simon Schwartzman. "Brasil: a agenda social." em  Bethell, Brasil, fardo do passado, promessa do futuro: dez ensaios sobre política e sociedade brasileira, Pp. 77-116. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. 2002; Simon Schwartzman. "A agenda social brasileira." em  Reis, Retratos do Brasil. a sair.

[2] A PNAD usa a expressão “pessoa de referência”,  no lugar de “chefe”, para designar a pessoa com a responsabilidade principal pela manutenção da família.

[3] Elza Berquó. "Perfil demográfico das chefias femininas no Brasil." em  Bruschini e Unbehaum, Gênero, democracia e sociedade brasileira, Pp. 243-266. São Paulo: Fundação Carlos Chagas. 2002

[4] Veja a respeito os diversos artigos publicados em Ricardo Henriques. Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA. 2000.

[5] Veja a respeito Sonia Rocha. "Estimação de linhas de indigência e de pobreza: opções metodológicas no Brasil." em  Henriques, Desigualdade e pobreza no Brasil, Pp. 685-718. Rio de Janeiro: IPEA. 2000. Ver também Simon Schwartzman. "Estatísticas da pobreza". Revista Brasileira de Estatística, vol. 58, Pp. 7-18. 1997a.

[6] Dados da PNAD de 1992 e 2002, e das estimativas de mortalidade infantil e expectativa de vida do IBGE.

[7] Eduardo Matarazzo Suplicy. Renda de Cidadania. A saída é pela porta. São Paulo: Fundação Perseu Abramo; Cortez Editor. 2002; José Márcio Carmargo e Francisco H. G. Ferreira. O benefício social único: uma proposta de reforma da política social no Brasil. Texto Para Discussão Pontificia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Departamento de Economia, 2001.

[8] Armando Castelar Pinheiro. Economia e justiça: conceitos e evidência empírica. Estudos IFB Instituto Futuro Brasil, 2001. Sobre a necessidade de desregular o mercado de trabalho, José Pastore. Encargos sociais - implicações para o salário, emprego e competitividade. São Paulo: Editora LTr. 1997; José Pastore. O desemprego tem cura? São Paulo: Makron Books do Brasil Editora. 1998.

[9] José Genoino. "Previdência - uma reforma justa e necessária". O Estado de São Paulo,, Pp. 2. São Paulo. 2003.

[10] Ricardo Paes de Barros e Miguel Nathan Foguel. "Focalização de gastos públicos sociais e erradicação da pobreza no Brasil." em  Henriques, Desigualdade e pobreza no Brasil, Pp. 719-739. Rio de Janeiro: IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. 2000

[11] Marcos B (coordenador) Lisboa. 2002. "A Agenda Perdida: diagnósticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justiça social" http://www.iets.inf.br/; Ministério da Fazenda. 2003. "Política econômica e reformas  estruturais" http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2003/Política%20Econômica.pdf

[12] Luiz Eduardo Soares e Anthony Garotinho. Violência e criminalidade no Estado do Rio de Janeiro: diagnóstico e propostas para uma política democrática de segurança pública. Rio de Janeiro: Editora Hama. 1998; Juan E Méndez, Guillermo O'Donnel e Paulo Sérgio de M. S Pinheiro. The (un)rule of law and the underprivileged in Latin America. Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame Press. 1999.

[13] Armando Castelar Pinheiro. Economia e justiça: conceitos e evidência empírica. Estudos IFB Instituto Futuro Brasil, 2001; Maria Tereza Aina Sadek. Reforma do Judiciário. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer. 2001c

[14] Nancy Birdsall e Miguel Szekely. Bootstraps not band-aids: poverty, equity and social policy in Latin America. CGD Working Paper 24 Center for Global Development, 2003; Augusto de Franco. Três gerações de políticas sociais.manuscrito. 2003

[15] Michael Ignatieff e Amy Gutmann. Human rights as politics and idolatry. Princeton, N.J.: Princeton University Press. 2001