O jornal O Estado de São Paulo publica hoje, 19 de junho de 2011 o artigo abaixo:

Políticas Sociais para o Século 21

Edmar Bacha e Simon Schwartzman

A Constituição brasileira de 1988 dispõe que a ordem social tenha como objetivo o bem-estar e a justiça social. “A saúde é direito de todos e dever do Estado”, prescreve a Carta. As políticas sociais no Brasil são, assim, caracterizadas por direitos universais. Na prática, a distribuição dos benefícios dessas políticas se conforma à capacidade de pressão política de diferentes grupos de interesse.

O resultado é um sistema extremamente desigual, em que o financiamento por estudante ao ensino universitário é muitas vezes superior ao da educação básica; os benefícios da previdência social dos funcionários públicos são muito maiores do que no setor privado; a segurança pública está disponível para quem pode pagar pelos “bicos” dos policiais, mas não nos locais onde ocorrem mais crimes; e os serviços de saúde pública são assegurados por mandados judiciais para quem tem bons advogados, mas não para quem sofre nas filas dos hospitais públicos.

A conjunção de direitos aparentemente universais, com a presença de poderosos grupos de interesse, faz do Brasil um dos países com maior iniquidade na distribuição de copiosos gastos sociais, que, em boa medida, seguem a lógica da má distribuição da renda do País, sendo destinados, sobretudo, ao financiamento das demandas de grupos de renda média e alta.

Nos últimos anos tem havido modificações importantes nesse quadro, com a ampliação dos programas de saúde da família, a generalização do acesso à educação básica, o melhor planejamento das ações policiais e a extensão dos programas de renda mínima como o Bolsa-Família e a aposentadoria rural. A condição de extrema pobreza, que ainda afeta muitas pessoas, especialmente na zona rural, vem se reduzindo aos poucos, sobretudo pelo crescimento, urbanização e modernização da economia, mas também pela ampliação dos programas sociais.

A população brasileira já não tem problemas de fome em escala significativa, o analfabetismo praticamente desapareceu entre a população mais jovem e, relativamente, poucos morrem por diarreia ou doenças infecciosas. Mas milhões ainda não conseguem um atendimento médico razoável, o analfabetismo funcional é enorme, os jovens agora morrem pela violência urbana e o envelhecimento da população prenuncia problemas crescentes nos sistemas de previdência social, de tratamento de saúde e de amparo aos idosos.

A par da eliminação da pobreza extrema, doravante será preciso enfrentar as questões que afetam a grande maioria da população em áreas urbanas, cuja renda monetária pode estar acima das linhas convencionais de pobreza extrema, mas que vivem em situação precária e com problemas de complexidade crescente. As políticas sociais que esses cidadãos necessitam não podem se limitar à simples distribuição de benefícios.

Há duas questões centrais. Uma delas é a escassez de recursos, que afeta a educação, a saúde, a segurança pública e a previdência, cujos custos são crescentes. A segunda é a complexidade das políticas requeridas para melhorar a qualidade da educação e da saúde e para reduzir a violência urbana, problemas que não se resolvem simplesmente com a construção de mais escolas, hospitais ou quartéis, ou o aumento dos salários dos profissionais envolvidos. É necessário ter políticas de melhor qualidade e que sejam factíveis com recursos que não podem crescer indefinidamente. Isso requer uma administração pública mais eficiente, o estabelecimento de prioridades claras e o envolvimento de organizações da sociedade civil em seu financiamento e implementação.

Ao longo de 2010, realizamos diversos seminários com um grupo qualificado de profissionais procurando detalhar o conteúdo dessas políticas. O livro Brasil: A Nova Agenda Social é o resultado desse esforço para dar curso ao debate sobre os novos rumos das políticas sociais, para que elas sejam mais equitativas, realistas e eficientes do que têm sido até agora.

 

Novas Metas para um novo Brasil

Com este título, a revista Veja de 15 de julho de 2011 publica uma matéria de 4 páginas sobre o livro A Nova Agenda Social, cujo lançamento está previsto para esta quinta feira dia 16 no Instituto Casa das Garças no Rio de Janeiro, e no dia 5 de julho la Livraria da Vila em São Paulo.

A matéria da Veja está disponível aqui, e convite com os endereços do lançamento, para quem ainda não viu, pode ser aberto aqui.

Clique no convite para comprar o livro

Prefácio

Este livro é o resultado de uma série de seminários organizados pelo Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS) e pelo Instituto de Estudos de Política Econômica – Casa das Garças (IEPE/CdG) ao longo do ano de 2010 com o objetivo de aprofundar e ampliar o entendimento e os debates sobre as questões pendentes no campo das políticas públicas na área social, que tendem a ficar em segundo plano em relação às urgências de natureza econômica e de impacto mais imediato sobre a opinião pública.

Há um paradoxo aqui, que é a contradição entre a complexidade crescente dessas políticas, por um lado, e as simplificações que ocorrem sempre que esses temas sociais entram de maneira mais intensa no debate público. No debate público, as discussões tendem para dicotomias simples, invariavelmente em termos da “generosidade” do setor público em distribuir benefícios: mais escolas, mais universidades, mais bolsas, mais atendimento médico gratuito, melhores aposentadorias, mais casas populares, etc. Além dos óbvios limites financeiros dessas políticas distributivas, estas simplificações impedem que o país desenvolva a inteligência e a competência necessárias para que elas sejam implementadas de forma efetiva. O resultado é a péssima qualidade dessas políticas – a educação não melhora de patamar, o sistema do SUS não consegue atender à demanda de serviços de saúde, a violência urbana não se reduz, o sistema previdenciário tende à insolvência. Isto não significa que não existam experiências importantes que mostram resultados promissores, e que precisariam ser melhor conhecidas e aprofundadas, nas diferentes áreas.

Cada área de política social tem suas características e problemas próprios, mas todas elas têm em comum a contradição entre as necessidades e aspirações da população, em grande parte consagradas como direitos subjetivos na Constituição de 1988, a serem proporcionados pelos governos, e as limitações gerenciais, legais e financeiras do setor público. Esta contradição gera, por um lado, mecanismos alternativos de atendimento a estas necessidades, seja por iniciativa do setor empresarial privado, seja por intervenções de instituições não governamentais do “terceiro setor”, seja pelo desenvolvimento de mercados informais, cujo relacionamento com o setor público tende a ser pouco claro, e muitas vezes questionável do ponto de vista legal; e, por outro, a aceitação, por parte da sociedade, de níveis de atendimento precários do ponto de vista dos valores de uma sociedade moderna e das necessidades da população; e leva, também, à conformidade com a baixa produtividade de uso dos recursos públicos despendidos.

Os seminários tiveram como ponto de partida um conjunto de textos centrais sobre os temas de saúde, educação, previdência social, políticas de renda e violência urbana, que foram apresentados e discutidos com a participação de um ou mais comentadores especialmente convidados. Tanto quanto possível, cada um dos textos centrais procurou cobrir cinco pontos que nos pareceram centrais:

  • Um diagnóstico dos problemas principais da área, do ponto de vista da cobertura e da produtividade. Em que medida ela consegue atender às necessidades e aspirações da população? Em que medida esta situação se constitui ou não em uma crise, seja do brasil: a nova agenda social vi ponto de vista financeiro, do ponto de vista político, de um ponto de vista normativo?
  • Quais são as principais instituições e agências – públicas, privadas, ONGs, federais, estaduais ou municipais – responsáveis pelo provimento dos benefícios? Qual o peso relativo de cada uma delas? Como se dá a concorrência ou a divisão de tarefas entre essas instituições e com que nível de eficiência elas atendem a seus objetivos?
  • Marco legal – em que medida a legislação existente permite ou dificulta a implementação dessas políticas, e a atuação e cooperação das diversas instituições e agências envolvidas?
  • Custos e mecanismos de financiamento – quais são os custos atuais das políticas e suas fontes de financiamento; quais seriam os custos necessários para uma melhoria adequada de cobertura e atendimento; quais seriam as fontes possíveis de recursos, públicas e privadas; e quais seriam as possibilidades e custos de focalização dos gastos públicos em setores e questões mais críticas e prioritárias. Como formas gerenciais alternativas poderiam alterar a estrutura de incentivos na provisão de serviços, de modo a aumentar sua produtividade.
  • Sugestões do ponto de vista institucional, gerencial, legal e financeiro para o setor.

Os comentaristas, além de contribuírem para aprimorar as primeiras versões dos trabalhos, muitas vezes desenvolveram e aprofundaram aspectos específicos, considerados merecedores de mais atenção, preparando textos que também foram incorporados ao livro na forma de artigos independentes.

Este projeto contou, desde o início, com o apoio e o estímulo de Dionisio Dias Carneiro, que, infelizmente, não pôde acompanhar seu desenvolvimento até o fim, mas cuja contribuição gostaríamos de registrar. Gostaríamos de registrar e agradecer também o apoio administrativo da equipe da Casa das Garças, Juliana Rezende e Fernando Barbosa, e o trabalho de revisão e preparação dos originais feito por Tatiana Amaral e Fabrícia Ramos, do IETS. Finalmente, este livro não estaria hoje nas mãos dos leitores sem o trabalho competente e persistente da equipe editorial do Grupo Gen – Grupo Editorial Nacional: Carla Nery, Munich Abreu e Raquel Barraca. A todos e todas, o nosso muito obrigado.

Edmar Lisboa Bacha Simon Schwartzman

 

Brasil: A Nova Agenda Social

Reservem as Datas! Lançamentos do livro Brasil: A Nova Agenda Social no Rio (16/6) e São Paulo (5/7)

 

André Medici: a pobreza dos serviços de saúde


Obrigado por mais esta postagem. A impressão que tenho é que a nova linha de pobreza adotada pelo país não é tão nova. O valor de R$70 per capita, ao que me consta, já estava vigente no ano passado. Concordo contigo sobre a idéia de que o Brasil, dada sua diversidade em espaços regionais e as distintas dimensões urbanas e rurais, não deveria ter uma linha oficial de pobreza.
No entanto, o que também concordo contigo e que devemos explorar mais, é que parte substancial da pobreza ainda é dada pela falta de acesso aos serviços básicos. Por exemplo, pelo menos 35% da população brasileira com renda inferior a um quarto de salário mínimo per-capita não tinha acesso ao Programa de Saúde da Família do Ministério da Saúde segundo os dados da última PNAD. As condicionalidades de saúde do Bolsa Família, por exemplo são aplicadas a uma população beneficiária que é menor do que as que seguem as condicionalidades de educação.
Na semana passada (29 de abril) fui convidado para apresentar no Seminário New Strategies for Health Promotion na Universidade de Harvard, uma breve avaliação dos impactos das condicionalidades de saúde do Bolsa Família no Brasil. Estou anexando o Programa do Seminário e minha apresentação.
As principais conclusões que podemos tirar são que:
(a) O impacto das condicionalidades em saúde nos programas de transferências condicionadas tem sido pequeno, especialmente em países de maior desenvolvimento como o Brasil e o México. Além do mais, uma avaliação de 11 programas dessa natureza, baseada em meta-análises, conclui que existem efeitos perversos e não acompanhados pelos sistemas de saúde destes programas, tais como o aumento da obesidade (inclusive entre crianças) e o aumento da incidência de tabaco nos grupos mais pobres, dada a relativa inelasticidade do consumo de tabaco em relação à renda para a população não-informada e sem acompanhamento do setor saúde. A maioria dos cash-transfer programs tem sido acompanhada no setor saúde por condicionalidades associadas aos temas materno-infantis. No entanto, os fatores de risco associados a doenças crônicas – que são os grandes males que afetam as condições de saúde nos países em desenvolvimento num contexto de finalização da transição demográfica – não tem sido acompanhados. Tais fatores de risco – alcool, tabaco, obesidade – deveriam ser acompanhados e fazer parte das condicionalidades de saúde dos programas de transferência condicionada de renda. Mas isto não tem sido feito, nem no Bolsa Família, nem em outros programas.
(b) Com relação ao Bolsa-Familia, se pode notar que tem aumentado o número de famílias que são acompanhadas pelas condicionalidades de saúde (ver slide número 12). No entanto, tem diminuido o número absoluto de crianças com as condicionalidades de saúde cumpridas (slide 13), o que não ocorre com as gestantes acompanhadas pelo programa (slide 14).
(c) As últimas avaliações de impacto do Bolsa Familia realizadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social em 2010 mostram (diferentemente da avaliação de 2005) que o Programa começa a ter impactos em relação ao grupo de controle em áreas como vacinação, amamentação e nutrição (slide 17). No entanto, a real melhoria dos resultados do Bolsa Familia em saúde se encontra estritamente associada ao Programa de Saúde da Familia (PSF) o qual, apesar de seu impacto positivo, tem sua expansão limitada pela falta de serviços e profissionais de saúde nas áreas onde vivem as populações de menor renda.

Interesse NacionalA revista Interesse Nacional, no seu número 7, de outubro-dezembro de 2009, publicou um artigo meu sobre  o sobre o programa bolsa-família. Na apresentação da revista, dizem os editores:

“Semanas atrás, o presidente Lula chmou de “idiota” quem faz críticas ao Bolsa Família. Nós, ao contrário, acreditamos que a crítica faz parte do debate democrático e que o contraditório é condição para o aperfeiçoamento das políticas públicas. Por isso convidamos o seu ministro do Desenvolvimento Social  do Combate à Fome, Patrus Ananias, e o sociólogo Simon Schwartzman para escrever sobre o papel e o desempenho dos programas de transferência condicionada de renda no Brasil. Eles analisam, em especial, o programa que  é a menina dos olhos do presidente.

O ministro ressalta os méritos e o alcance do Bolsa Família, visto como parte de um sistema de assistência social articulado por sua pasta. Longe de dar esmolas, o Bolsa Escola e os demais programas assegurariam direitos e seriam instrumentos de construção da cidadania historicamente negada aos mais pobres.

A análise de Schwartzman não colide com a argumentação do ministro Ananias, mas põe em xeque as virtudes atribuídas ao Bolsa Família como instrumento para a superação da pobreza. Para o sociólogo, o verdadeiro mérito do programa estaria na capacidade demonstrada de tirar famílias da miséria e mantê-las acima da linha de pobreza extrema. Esse seria seu verdadeiro mérito, e seu real limite. Qanto à superação da pobreza, só existiria na “fanfarra política”, palavras sociólogo, que acompanha o programa.”

O texto completo de meu artigo está disponível aqui.

Como anunciado antes, No dia 7 de julho foram lançados os dois volumes de América Latina: desafios da democracia e do desenvolvimento, editados por Fernando Henrique Cardoso e Alejandrio Foxley,  publicados pela editora Campus-Elsevier e o Instituto Fernando Henrique Cardoso. Estes trabalhos, resultado de um projeto conjunto do Instituto Fernando Henrique Cardoso e a CIEPLAN de Chile, foram também publicados em espanhol como A medio camino: nuevos desafíos de la democracia y del desarrollo en América Latina (Santiago, Uqbar, 2009)

Além de participar da coordenação do projeto, junto com Patricio Meller, fui responsável por três dos capítulos, descritos abaixo, e disponíveis em versão preliminar.

Volume 1, capítulo 2 – Democracia e Governabilidade

Voume 2, capítulo 5- Educação e recursos humanos.

Volume 2, capitulo 7 – As regiões metropolitanas na América Latina: potencialidades, problemas e governabilidade.

Críticas e comentários são muito benvindos.

OsteRio: O desafio de melhorar a qualidade da educação no Rio de Janeiro

OsteRio: O futuro do Rio em debate é uma série de encontros que se realizam nosterioas segundas feiras na Osteria DelAngolo, coordenados por André Urani, do IETS, com apoio da Light. Na segunda feira 22 junho o encontro teve a presença de Tereza Porto, Secretaria de Educacão do Estado do Rio de Janeiro, e Claudia Costin, Secretária de Educação do Município do Rio de Janeiro, que mostraram os novos rumos que estão sendo buscados para a educação do Estado, que já foi a melhor do país, mas que enfrenta hoje problemas sérios de organização e qualidade. Rosa Lima preparou um sumário do que foi discutido:

Tereza Porto e Claudia Costin investem em modernas ferramentas de administração para dar o salto de qualidade que a Educação do Rio exigeUma vem investindo pesado em tecnologia. A outra optou por priorizar o que é básico e essencial. Em comum, ambas têm claro que é preciso dar um salto de qualidade para que a educação fique à altura do peso histórico, político e cultural do Rio de Janeiro. E para isso, entendem que é fundamental trabalhar com dados, informações, acompanhamento e avaliação. Numa palavra, apostam que qualidade passa antes de tudo por boa gestão.

Estamos falando das secretárias de Educação do Rio de Janeiro, a estadual – Tereza Porto, e a municipal – Claudia Costin, que, juntamente com o sociólogo Simon Schwartzman, falaram, na noite de segunda-feira, 22 de junho, do desafio de melhorar a qualidade da educação na Cidade e no Estado do Rio de Janeiro. Foi o oitavo OsteRio, a série de encontros semanais realizados pelo Iets, com o apoio da Light e da Osteria Dell’Angolo, para discutir o futuro do Rio.

Da educação infantil ao ensino médio, dos limites e alcances da tecnologia ao foco do que é central na aprendizagem, da recusa à ingerência política nas pastas à urgência de um maior peso político para elas, da importância de se estabelecer metas e cobrar resultados à centralidade do papel do professor na melhora da qualidade do ensino… foram muitas as questões e os enfoques em pauta no debate que mobilizou por mais de três horas o qualificado público que lotou a Osteria.

O relato completo do evento está disponível no site do IETS

Artigo recente no “New York Times” relata como, no Harlem, foi possível criar escolas para crianças de baixo nível socioeconômico que produziram enormes ganhos em pouco tempo, e conseguiram eliminar as diferenças existentes entre estudantes brancos e negros. Estas escolas são conhecidas como “no excuses”, escolas sem desculpas. Elas ensinam bom comportamento, avaliam permanentemente os resultados dos alunos, mudam os professores de baixo desempenho, e dão aos estudantes o apoio e o tempo necessários para trabalhar e se desenvolver. São também “charter schools”, escolas independentes que atuam com apoio público.

Diz David Brooks, o autor do artigo:

To my mind, the results also vindicate an emerging model for low-income students. Over the past decade, dozens of charter and independent schools, like Promise Academy, have become no excuses schools. The basic theory is that middle-class kids enter adolescence with certain working models in their heads: what I can achieve; how to control impulses; how to work hard. Many kids from poorer, disorganized homes don’t have these internalized models. The schools create a disciplined, orderly and demanding counterculture to inculcate middle-class values.

André Medici: Pensions and Health Care Reforms in Latin America

André Medici, senior economist and health policy specialist at the World Bank, reviews and recommends the recent boook by Carmelo Mesa-Lago, “Reassembling Social Security – A Survey of Pensions and Health Care Reforms in Latin America” (New York, Oxford University Press, 2007).

Carmelo Mesa-Lago é um dos mestres no tema de economia da seguridade social na América Latina. Nos últimos 40 anos, suas idéias, livros e artigos têm influenciado muitas gerações de economistas, cientistas sociais e gerentes públicos especializados em temas de previdência social e saúde na Região. O presente livro traz evidências, processos e dados comparativos sobre as reformas da seguridade social nos países da Região ocorridas entre 1980 e 2001.

A obra busca responder, em suas quase 500 páginas, a muitas perguntas polêmicas: Como as reformas de pensões e de saúde na América Latina nos anos noventa buscaram resolver problemas estruturais acumulados pela crise dos antigos sistemas de seguridade social? Que princípios as orientaram? Elas ampliaram a cobertura, a equidade e atenderam as necessidades acumuladas das populações? Houve privatização no contexto das reformas? Se houve privatização, seus impactos foram positivos ou negativos? Como as organizações internacionais e multi-laterais reagiram a estas reformas? Como as reformas atacaram os temas de sustentabilidade da seguridade social a longo prazo? Os objetivos de equilíbrio atuarial e financeiro preconizados pelas reformas foram alcançados? E se foram, prejudicaram os alcances sociais dos sistemas de saúde e de pensões? Como elas tem enfrentado o rápido processo de transição demográfica na América Latina? Poderiam estar ameaçadas pelo contexto da evasão fiscal, da informalidade do trabalho e pelo fechamento da janela de oportunidade demográfica na Região?

A primeira parte do livro analisa os princípios que orientaram as reformas nos marcos das mudanças que ocorrem a partir da considerada década perdida dos anos oitenta. O pioneirismo da reforma chilena – controversial pelo fato de ter ocorrido num contexto ditatorial, onde os atores relevantes não puderam ter voz, mas eficiente em seus resultados, foi o embrião de transformações que levaram organismos internacionais e muitos governos latino-americanos a adotar novos princípios de gestão das políticas de previdência social e saúde nos anos noventa.

Os países que sairam na frente alcançaram os estandares mínimos de cobertura, qualidade e eficiência, mas do total de países da Região, cinco não alcançaram os estándares nos temas de pensões e dez não alcançam os mínimos requerimentos de cobertura de saúde. Além do mais, os sistemas de saúde e pensões acabaram se estratificando, acentuando desigualdades de acesso e qualidade a benefícios e serviços que são injustificáveis quando comparados aos recursos gastos. Sistemas baseados em privilégios (como os de militares, legislativo e judiciário) continuaram a existir e a ser financiados com recursos gerais de impostos pagos por toda a sociedade.

Ainda que o princípio da solidariedade permeie o discurso de todas as reformas, na prática, os sistemas tem se tornado progressivamente mais regressivos e estratificados. Os benefícios pagos e serviços prestados pelos sistemas de seguridade social públicos acabaram tendo um impacto regressivo nas sociedades latino-americanas. Esta estratificação acabou sendo acompanhada por um pluralismo institucional marcado por  forte descoordenação e duplicação, reduzindo a eficiência dos sistemas de pensões e de saúde. Neste contexto, a atuação do Estado, acabou falhando e a gestão pública tem gerado altos  custos administrativos.

Deficits públicos crescentes ameaçam a sustentabilidade dos sistemas de pensões, especialmente os que optaram por manter a gestão baseada em repartição simples.  Mas os sistemas de capitalização individual também tem gerado efeitos negativos como o pagamento de benefícios menores que os esperados. A manutenção de elevados custos administrativos em sistemas compulsórios de capitalização individual, e a ausência de risco associado à gestão financeira dos recursos, faz com que estes sistemas remunerem regiamente as empresas gestoras, mesmo em momentos onde as taxas de retorno líquidas das aplicações são negativas para os assegurados.

A segunda parte do livro analisa os efeitos das reformas de pensões  descrevendo sua taxonomia das reformas, metas e o papel dos atores principais. Temas como a cobertura universal, políticas de igual tratamento, solidariedade, elegibilidade, o papel regulador do Estado, a sustentabilidade financeira, a eficiência e a participação social são abordados de forma comparada.

Poucas evidências existem nos países da Região sobre o papel positivo atribuido aos sistemas privados compulsórios de capitalização individual no aumento das taxas de poupança nacional e melhoria no desempenho dos mercados de capitais. Debilidades na regulação, falta de coordenação dos atores envolvidos e a ausência de monitoramento e avaliação têm dificultado a existência de bons resultados financeiros nesses sistemas.

A terceira parte do livro, analisa as reformas nos sistemas de saúde quanto a universalização da cobertura, equidade, integralidade do acesso, aos papéis dos setores público e privado, gestão de custos, eficiência, participação social e resultados alcançados. Também são feitas considerações sobre a sustentabilidade futura desses sistemas, frente às metas propostas e aos recursos disponíveis para seu financiamento.

Comparando as reformas nos sistemas de saúde e pensões, o autor conclui que que avaliar o impacto das primeiras é mais difícil, dadas a existência de maior diversidade e complexidade nos desenhos, a falta de análises comparadas sobre seus resultados em distintos países e sua formulação mais recente em relação às últimas.

As metas de alcançar cobertura universal em saúde não foram logradas até o momento, mas a inequidade na cobertura diminuiu. Temas como a qualidade percebida dos serviços são também analisados em sete países da região. Apesar dos esforços, poucas reformas alcançaram uma padronização da cobertura e a eliminação ou coordenação do pluralismo institucional previamente existente, mantendo os sistemas fragmentados e as desigualdades no acesso.

Baseado na análise das duas partes anteriores, o autor dedica a última parte a recomendações para aprimorar a seguridade social na Região.

Poucos livros lograram atingir tão ambiciosos propósitos e foram tão bem documentados. A presente obra de Carmelo Mesa-Lago é uma leitura obrigatória para acadêmicos, gerentes e profissionais em temas de políticas de previdência social e saúde. Dada a complexidade e dispersão das evidências existentes na América Latina, este livro, mais do que uma fonte de informação, é um poderoso instrumento de navegação para esta complexa e enevoada área de conhecimento na Região.