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Polarização e calcificação da política

Em artigo recente, escrito um ano após a tentativa de golpe de estado de janeiro de 2023, afirmei que a polarização ideológica, que teria dominado a política brasileira até as eleições de 2022, parecia ter arrefecido.Vários leitores discordaram, se referindo à Biografia do Abismo – como a polarização divide famílias, desafia empresas e compromete o futuro do Brasil, livro recente de Felipe Nunes e Thomas Traumann (Harper Collins, 2023). O livro faz uso abundante de dados de pesquisas de opinião realizadas pela empresa Quaest, dirigida por Nunes, e busca interpretar o que está ocorrendo no Basil no contexto mais amplo de fortalecimento da direita e de polarização política em outros países, sobretudo nos Estados Unidos. A tese principal do livro é que a política brasileira se calcificou em polos antagônicos, cuja radicalização transbordou para outros campos de atividade como a educação, a economia e as relações sociais. A principal explicação para o que está ocorrendo seria o “novo ecossistema de comunicação política”, centrado nas redes sociais, e alimentado por duas figuras carismática opostas, Lula e Bolsonaro. Neste sistema, as pessoas tenderiam a se fechar em bolhas que se autoalimentam, sujeitas à avalanche de informações falsas e mecanismos que tendem a reforçar ideias pré-concebidas. A democracia está se rompendo, e só um reconhecimento do problema e uma ação deliberada das elites, restabelecendo as regras e os limites da convivência, poderia, quem sabe, deter este processo.

A principal evidência que tenho para a hipótese que a polarização política está se arrefecendo é a grande conciliação que tem ocorrido entre as elites políticas de esquerda e direita, pela anulação dos processos da lava-jato e a concessão de recursos e poder crescentes para o Congresso. Os principais atores da direita política brasileira não são mais Jair Bolsonaro e seus filhos, mas Arthur Lira, Tarcísio Freitas e Valdemar da Costa Neto, para os quais as questões ideológicas têm muito menos relevância do que as questões de poder. Esta conciliação está sendo feita a um alto custo e com consequências imprevisíveis, mas isto é um outro tema.

O livro de Nunes e Traumann é excelente ao mostrar como a polarização política se deu e ao descrever em detalhe a lógica das eleições de 2022, mas me parece que deixa a desejar na interpretação do que está ocorrendo. O problema, me parece, tem a ver com a teoria implícita que ele adota a respeito de como os processos político-eleitorais ocorrem. Para entender isto, uma pequena incursão à literatura existente precisa ser feita.

A teoria mais tradicional sobre comportamento eleitoral, de origem marxista, é que os eleitores votam conforme seus interesses de classe – operário vota em operário, burguês vota em burguês. A política seria uma disputa de classes, e, como os pobres e operários são a maioria, eles sempre ganhariam as eleições, não fosse o problema da “falsa consciência”, em que eles são iludidos e não percebem quais são seus verdadeiros interesses e quem verdadeiramente os representa. Esta teoria refletia, ainda que de maneira muito imperfeita, as divisões eleitorais da Europa ocidental até meados do século XX, mas nunca conseguiu dar conta de fenômenos como o nacionalismo, os partidos de base religiosa e, na América Latina, o populismo em suas diversas manifestações, interpretados como uma espécie de aberração em relação ao comportamento “esperado” dos diferentes setores.

As ciências sociais norte-americanas abriram uma outra perspectiva ao procurar entender diretamente o comportamento do eleitor, e, a partir daí, o funcionamento do sistema eleitoral e do regime democrático, fazendo uso de pesquisas de opinião e dados eleitorais. Estas pesquisas se iniciam com os trabalhos pioneiros da “escola de Columbia”, de Robert K. Merton, Paul Lazarsfeld e Elihu Katz, na década de 40, sobre comunicação de massas (Katz and Lazarsfeld 1964; Lazarsfeld, Berelson and Gaudet 1968) e mais adiante com as pesquisas eleitorais da “escola de Michigan”, com os trabalhos de Angus Campbell, Phillip Converse, Donald Stokes e outros (Campbell et al. 1960). Dois artigos tiveram grande influência nesta literatura, o do economista Antony Downs, de 1957, que propunha um modelo simples de decisão dos votos dos eleitores e de comportamento dos partidos (Downs 1957), e outro de Phillip Converse, de 1964, sobre como os eleitores entendem e pensam as questões da política (Converse 1964; Friedman and Friedman 2018).

O que estas pesquisas mostram é que, em geral, os eleitores tomam suas decisões a partir de fragmentos muitas vezes desconexos de informações, que não se estruturam de forma coerente como uma ideologia ou um entendimento mais profundo do sistema político. A pergunta, então, é como o sistema democrático, que se pretende representativo, consegue funcionar sobre uma base tão precária. A resposta é que os eleitores se informam com pessoas ou fontes em que confiam, e votam com os candidatos que melhor refletem seus interesses. Os textos pioneiros de Merton, Lazarsfeld e Katz falavam no “two steps flow of communication”, em que líderes de opinião explicavam e legitimavam as informações que chegavam pelos meios de comunicação à massa, e Converse, na mesma linha, identifica uma pequena percentagem de eleitores que organizam as informações políticas em uma “ideologia”, ou quadro de referência coerente, e pessoas próximas seguem. No modelo de Downs, as preferências dos eleitores tendem a se distribuir conforme uma curva normal, em um contínuo da esquerda à direita, o que faz com que os partidos procurem se posicionar o mais próximo possível da média de opiniões, para receber o maior número possível de votos. Isto explicaria o sistema bipartidário americano e a alternância de poder, dada a oscilação dos resultados obtidos pelos diferentes governos no atendimento às preferências dos eleitores. Uma outra explicação para a estabilidade do sistema americano, até aquela época, era a forte tendência de os eleitores votarem conforme sua identificação histórica com determinado partido, o que servia de amortecedor para grandes oscilações.

O que estas teorias não explicam é como este aparente equilíbrio foi sendo rompido nos Estados Unidos pela polarização crescente, que culminou na eleição de Donald Trump, um processo que também vem ocorrendo, em maior ou menor grau, em outros países. A resposta, segundo um artigo mais recente de dois cientistas políticos, Hacker e Pierson, estaria em uma outra maneira de entender o processo político eleitoral, não mais através do comportamento dos eleitores, mas através das ações deliberadas dos grupos de interesse que disputam o poder no sistema eleitoral e, para isso, procuram organizar o eleitorado e o próprio sistema eleitoral a seu favor. O autor de referência, no caso, deixaria de ser Antony Downs, e passaria ser E. E. Schattschneider, cujos trabalhos iniciais datam da década de 1930, e cujo texto mais conhecido, The Semi-Sovereign People, é de 1960 (Hacker and Pierson 2014; Schattschneider 1960). Na perspectiva de Schattschneider, a disputa política não se dá simplesmente pela competição pelos votos de uma massa indiferenciada de eleitores, mas pela ação de grupos que procuram moldar as opiniões e orientações de seus eleitores conforme seus interesses. No regime democrático, o eleitor continua sendo soberano, mas é uma soberania limitada e condicionada pelo trabalho de determinados grupos para conquistar o poder e exercê-los conforme seus interesses. É esta ação que pode explicar o que o modelo de Downs não consegue, a transformação da curva normal de preferências em uma distribuição bimodal, ou seja, em polarização.

Uma maneira pela qual os grupos de interesse atuam para influenciar o comportamento dos eleitores é pela criação de organizações e associações políticas destinadas a garantir determinados resultados. Um exemplo dado pelos autores é o de uma pesquisa sobre a criação de sindicatos de professores nos Estados Unidos nas décadas de 50 e 60. A pesquisa mostrou que estes sindicatos não surgiram de forma natural e automática pela agregação dos interesses comuns dos professores, mas foram o resultado do trabalho sistemático do Partido Democrata em determinados estados para organizá-los. Estes processos cruciais de organização e mobilização do eleitorado, e os resultados que produzem, se tornam invisíveis quando o processo político é analisado exclusivamente a partir das opiniões e atitudes dos eleitores.

Aplicando esta perspectiva ao Brasil, é possível observar que o getulismo e o lacerdismo, o golpe de 1964, a campanha pelas Diretas Já, as eleições de Jânio Quadros, Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso e os protestos de 2013 mostram que a mobilização e radicalização política, à direita e à esquerda, não são coisas novas no Brasil, mas foram mobilizações efêmeras, que não criaram raízes. A novidade importante neste cenário foi o surgimento do Partido dos Trabalhadores no início dos anos 80. O PT começou como o braço político de um setor específico do sindicalismo industrial, com uma retórica que buscava renovar o antigo discurso político da esquerda. Aos poucos, na medida em que foi conquistando posições de poder, passou a incorporar também sindicatos do setor de serviços, organizações do campo, setores da burocracia, setores da Igreja Católica, políticos tradicionais e aliados do setor empresarial. A primeira vitória de Lula contra José Serra em 2002 se deveu sobretudo ao desgaste do PSDB depois do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, mas, a partir daí, com o programa do bolsa família, o aumento dos gastos públicos e a distribuição de benefícios e vantagens a parceiros, o PT foi incorporando cada vez mais setores a seu projeto de poder, criando um arco de alianças que foi capaz de sobreviver à crise de 2015 e renascer.

Em contraste com o PT, nenhum outro partido político brasileiro, até recentemente, depois da dissolução da aliança entre o velho PSD e o Partido Trabalhista de Getúlio Vargas na eleição de Jânio Quadros, tentou ou conseguiu organizar uma parceria estável e organizada com determinados setores da sociedade. O PSDB, que a princípio poderia ter se transformado em um forte partido de massas graças ao histórico de oposição à política tradicional do antigo PMDB de Orestes Quércia e o sucesso do Plano Real, nunca deixou de ser um partido de quadros, na terminologia proposta por Maurice Duverger, e acabou por se deteriorar após a derrota de Aécio Neves para Dilma Rousseff em 2014.

A novidade do Bolsonarismo foi criar sua própria clientela organizada, aproveitando-se dos espaços deixados de fora do Partido dos Trabalhadores após a crise de 2015 e pelo fracasso do PSDB e outras correntes de centro e à esquerda de construir uma alternativa . Estes espaços foram muitos, e incluem as populações das periferias das grandes cidades, que buscavam proteção nos novos cultos religiosos e na convivência sofrida com o crime organizado; os setores da classe média baixa que não se beneficiaram da expansão da máquina administrativa e não tiveram acesso à educação pública e ao sistema de saúde público subsidiado; empresários que sofriam com os altos e baixos e a ineficiência da economia; e as polícias militares e partes das forças armadas que não recebiam os mesmos benefícios e a mesma atenção que outras partes do serviço público. Some-se a isto setores da sociedade que se sentem ameaçados pelas políticas e mobilizações identitárias que colocam em questão padrões tradicionais de comportamento, relacionamento e dominação que já vinham se desfazendo naturalmente e que, por isto mesmo, são ansiosamente defendidos. Tal como nos Estados Unidos, estas parcerias foram estabelecidas inicialmente através do uso inovador das novas redes de comunicação social, De forma simétrica ao discurso do PT em nome do “povo” contra a “herança maldita” e as “elites”, elas foram reforçadas pela ressureição do antigo discurso integralista de Deus, Pátria e Família e contra a corrupção. Com Bolsonaro no governo, esta rede passou a ser alimentada diretamente com subsídios, distribuição de cargos e outras formas de organização e institucionalização, incluindo o estímulo ao armamento da população civil.

Estas redes de interesse e a ação sistemática de determinadas correntes políticas para estabelecer alianças e mobilizar apoios não são facilmente capturadas por pesquisas de opinião que medem as atitudes e orientações dos eleitores por amostras e grupos focais, e, por isto, não aparecem com destaque no livro de Nunes e Traumann. Mas, sem esta análise não conseguimos saber qual a profundidade e a resiliência da calcificação ideológica que eles postulam. Existem autores que estimam que o “núcleo duro” do PT, ou seja, eleitores vinculados a suas redes de organização, mobilização e favorecimento de interesses, seria da ordem de 15 a 20% do eleitorado, e as redes criadas pelo bolsonarismo teriam um tamanho semelhante. Além das pessoas que participam diretamente de suas redes, a força das diferentes correntes depende também, naturalmente, da quantidade de pessoas atraídas ou convencidas por sua retórica, que é mais incerta. As eleições de 2022, como o livro mostra, foram decididas em grande parte pelo voto contra, e não a favor de um ou outro lado. Isso significa que cerca de 60% do eleitorado estaria, em princípio, disponível para apoiar outras correntes políticas que conseguissem organizar e representar seus interesses de forma mais efetiva.

Um tema central nesta questão é o lugar e o que se pode esperar da democracia. Os estudos de opinião pública, comportamento eleitoral e sistemas partidários em todo o mundo mostram a fragilidade da ideia de que os governos democráticos são a simples expressão direta da “vontade do povo”. Isto não justifica, no entanto, a tese dos movimentos políticos de extrema esquerda e direita de que os regimes políticos não importam, porque não passam de instrumentos de dominação de determinados grupos sobre outros. Um conceito mais apropriado de democracia é que ela é uma forma de governo legitimada por um processo político aberto, que garante que o poder de determinados setores não se perpetue e exerce funções importantes de administrar conflitos e garantir o pluralismo e os direitos civis, políticos e sociais dos cidadãos, e sobretudo das minorias. A grande fragilidade dos regimes democráticos é que os setores mais interessados em sua manutenção são, em geral, os menos motivados e capacitados para se organizar e mobilizar a sociedade para defendê-la, em contraste com seus opositores nos extremos. Ao final de seu livro, Nunes e Traumann falam sobre os problemas da democracia e dizem, com razão, que a única maneira de defendê-la é com mais democracia e o fortalecimento das instituições e da cidadania. É isto, e não a mera exortação às elites políticas para que se comportem e coloquem limites aos ataques mútuos, que pode reestabelecer um mínimo de convivência na política brasileira e fortalecer a democracia.

Em meu texto anterior, eu dizia que havia indícios de que polarização do início de 2023 parecia que havia se arrefecido, não que havia desaparecido. Para saber o quanto, vamos ver em que medida os resultados das próximas eleições municipais dependerão de alinhamentos ideológicos ou de circunstâncias locais, e sobretudo como serão as eleições de 2026.

Referências

Campbell, Angus, Phillip Converse, Warren E. Miller, and Donald E Stokes. 1960. The American Voter. New York: Willey.

Converse, Philip E. 1964. “The nature of belief systems in mass publics.” Critical review 18(1-3):1-74.

Downs, Anthony. 1957. “An economic theory of political action in a democracy.” Journal of Political Economy 65(2):135-50.

Friedman, Jeffrey, and Shterna Friedman. 2018. The nature of belief systems reconsidered: Routledge.

Hacker, Jacob S, and Paul Pierson. 2014. “After the “master theory”: Downs, Schattschneider, and the rebirth of policy-focused analysis.” Perspectives on Politics 12(3):643-62.

Katz, Elihu, and Paul Felix Lazarsfeld. 1964. Personal influence the part played by people in the flow of mass communications. New York, N.Y: Free Press of Glencoe.

Lazarsfeld, Paul Felix, Bernard Berelson, and Hazel Gaudet. 1968. The people’s choice how the voter makes up his mind in a presidential campaign. New York: Columbia University Press.

Schattschneider, E. E. 1960. The Semi-Sovereign People – a realist view of democracy in America. New York: Holt. Rinehart and Winston.

A grande calmaria

(Publicado em O Estado de São Paulo, 12 de janeiro de 2024)

O Brasil está uma maravilha, neste início de ano, com inflação e desemprego em queda, a bolsa subindo, PIB crescendo a quase 3% ao ano, e o Congresso aprovando a reforma tributária, saudada por quase todos como revolucionária. E 2023 culminou com churrasco de confraternização na Granja do Torto com a presença do presidente do Banco Central, que o Presidente Lula pouco antes acusava de sabotar a economia. Apesar das comemorações desta semana, é difícil lembrar que, um ano atrás, o país parecia rachado em dois extremos que se odiavam, tentativa de golpe de estado, as contas públicas em frangalhos, e o Congresso mais conservador já eleito na história, ameaçando tratar o executivo a pão e água.

Dois fatores parecem explicar esta reviravolta. Primeiro, a entrada inesperada de grande volume de recursos, graças ao fortalecimento do mercado internacional de commodities, melhoria da economia americana e perspectiva de arrecadação extraordinária de impostos de petróleo e gás. Segundo, a grande conciliação das elites políticas, com a desmontagem da Lava Jato promovida pelo judiciário e a entrega de grande parte do orçamento público para o congresso comandado pelo Centrão, iniciados no governo Bolsonaro e continuados no primeiro ano do governo Lula.

Os processos do Petrolão e da Lava-Jato foram importantes não somente por escancarar a corrupção que prevalecia nos altos níveis de governo, mas principalmente por acender a esperança de que estava se fortalecendo no Brasil um novo judiciário, forte e independente, capaz de criar padrões mais estritos de moralidade e uso dos recursos públicos. Independentemente dos erros formais e abuso de poder que possam ter havido, o fato é que a prevalência das doutrinas “garantistas” e o fim das condenações em segunda instância acabou por liberar a todos e consagrar a ideia de que, no Brasil, ninguém que tenha suficiente dinheiro e bom relacionamento jamais será punido. Apesar das juras, vamos ver se será diferente com os mentores da tentativa de golpe de 8 de janeiro de 2023, nenhum indiciado pela justiça um ano depois. É este judiciário desvertebrado que agora é chamado a enfrentar a violência e o domínio do crime organizado sobre a população dos grandes centros urbanos e regiões de fronteira, com relações pouco claras com as oligarquias locais.

No regime democrático, o Congresso tem a responsabilidade de aprovar o montante e o direcionamento dos gastos públicos, e o Executivo, sua aplicação. Mas o que vem acontecendo no Brasil, com os fundos partidários, eleitorais e emendas parlamentares, sobretudo a partir do orçamento secreto instituído no governo Bolsonaro, é que o Congresso tem se apossado de fatias cada vez maiores dos recursos públicos para que os parlamentares distribuam conforme seus interesses pessoais. A isto se soma a apropriação privada dos recursos públicos pela proliferação dos “jabutis”, textos introduzidos em leis em benefício de grupos de interesse especiais. São estes jabutis que deformaram a lei de privatização da Eletrobrás e infestaram a emenda constitucional da reforma tributária, criando uma infinidade de privilégios. Uma característica deste Congresso insaciável é o poder crescente do presidente da Câmara de Deputados, um quase segundo-ministro que negocia apoio ao executivo em troca da distribuição de verbas, favores e privilégios.

Uma das principais consequências desta grande conciliação é que a polarização ideológica, que teria dominado a política brasileira até as eleições de 2022, parece ter arrefecido. A esperança de muitos que apoiaram a eleição de Lula foi que ele abrisse espaço para uma grande coalizão que pudesse levar à frente políticas sociais mais inteligentes e as reformas políticas e institucionais que começaram a ser implementadas para lidar com crise de 2015 e suas causas. Mas ele preferiu tentar ressuscitar o Lula II, negar que o desastre de Dilma tivesse existido, voltar às velhas práticas e pagar o preço da governabilidade exigido pela “banda podre” da política. Foi por isto, me parece, que ele quase perdeu a eleição, com pouco apoio da população mais educada e dos estados mais desenvolvidos, quando poderia ter ganho por ampla maioria. E é por isto que suas prioridades, em temas como políticas de renda, defesa de direitos sociais e de minorias, meio ambiente, saúde pública, educação, habitação etc., ficam sobretudo no nível da retórica e na dependência das flutuações da economia internacional sobre as quais não tem controle. Isso vale também para sua política externa, com a grande distância entre o ativismo das viagens e declarações sonoras e a identificação clara dos interesses do país. A grande exceção é Fernando Haddad, que precisa matar um leão por dia, à esquerda e à direita, para tentar manter a economia nos trilhos.

Olhando a crise profunda em que se meteu a Argentina, temos que dar graças a Deus, que é brasileiro, pela calmaria em que entramos em 2024. Com sorte, pode ser que o navio não afunde, embora seja certo que dificilmente enfunará as velas.

José Francisco Soares: O olhar da qualidade e da equidade sobre os resultados educacionais

O artigo 205 da Constituição federal, ao estabelecer o direito à educação, introduz duas perspectivas pelas quais a definição de políticas públicas educacionais devem ser analisadas: o direto das pessoas e o dever do Estado. Ao dizer que o objetivo da educação é o “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”, indica que a concretização do direito à educação se dá quando o cidadão desenvolveu os aprendizados que lhe permitem as inserções sociais listadas no texto constitucional. Por outro lado, o artigo define o Estado e a família como responsáveis pelo provimento da educação.

Para operacionalizar o dever do Estado na Educação, a lei estabelece que os diferentes entes federados devem organizar sistemas de ensino que têm responsabilidade direta de gerir os meios que vão garantir o direito e são compostos das escolas, secretarias de educação e Conselhos de Educação. Diante disso, é natural e esperado que a administração pública tenha processos de monitoramento e avaliação para verificar como os sistemas de ensino atendem às necessidades educacionais dos cidadãos de seu território de atuação. Este texto considera apenas o monitoramento do atendimento do direito de cada estudante, não tratando do monitoramento do dever do Estado. Esta escolha é contextual e não deve ser interpretada como minimização ou subalternização do estudo e monitoramento desta dimensão.

Na visão do jurista[1], tomada como princípio neste texto, “proteger direitos significa realizar direitos”. Portanto, é preciso definir quais são as evidências que devem ser aceitas para que se possa afirmar que um sistema ensino está garantindo adequadamente o direito à educação aos estudantes de seu território de atuação. Para definir estas evidências existem várias desafios a serem superados.

O artigo constitucional, ao definir os objetivos da educação, especifica os aprendizados que caracterizam o direito. No entanto, esta especificação é muito genérica, fato reconhecido pelo próprio constituinte que incluiu o artigo 210, o qual estabelece que “serão fixados conteúdos básicos para o ensino fundamental […]”. Esta determinação ensejou a criação de expectativas de aprendizagem que orientam a formulação dos projetos pedagógicos dos sistemas. De posse destas orientações, os testes para medir o nível de aprendizado dos estudantes, elemento fundamental para a verificação do direito, podem ser organizados.

Embora reconhecendo a importância dos aprendizados, é preciso salientar que a permanência do estudante na escola é a condição essencial para que o aprendizado ocorra. Fixados, então, os resultados que concretizam o direito – os aprendizados e a permanência – é preciso definir como estes dois construtos devem ser medidos. Os aprendizados são medidos pelos testes das avaliações externas. Ou seja, a evidência mais comum da garantia do direito é completamente dependente da métrica usada no SAEB. Há claras evidências de que essa métrica capta uma visão muito superficial dos aprendizados necessários para uma inserção completa do cidadão na vida da sociedade brasileira. No entanto, o SAEB é um sistema bem implementado com uma longa história de aplicação e, minimamente, produz resultados confiáveis, principalmente quando indica baixos níveis de aprendizados. Na reformulação do SAEB, necessária para a organização do novo ciclo de metas, será importante revisitar as matrizes nos quais os testes do SAEB são baseados. Isso exige estudos técnicos, mas também construção de consenso social e comparações com as soluções adotadas em diferentes sistemas nacionais e internacionais.

Já a permanência pode ser representada pelos quatro níveis em que a medida de trajetória dos estudantes é classificada: (i) regular, (ii) com poucas intercorrências, (iii) com muitas intercorrências e (iv) com interrupção, sendo “intercorrências” episódios como o de reprovação, evasão e abandono. Esta informação pode ser obtida no painel do Censo Escolar com acesso via sala segura do INEP.

Para serem usadas no monitoramento e avaliação do direito, estes dois resultados devem ser transformados em indicadores de qualidade e de equidade que podem, posteriormente, compor um indicador sintético. A metodologia proposta para isso é introduzida, inicialmente, para o resultado de aprendizado.

A visão da qualidade, entendida como nível adequado do indicador, implica em escolher uma síntese numérica das proficiências dos estudantes que instrumentalize o debate educacional sobre esta questão. A forma mais simples de fazer isso é usar uma média dos valores, com alguma padronização, como feito no IDEB. No entanto, esta opção legitima a “substituição” de um estudante por outro, ou seja, um estudante com notas mais altas acaba “compensando” outro com notas mais baixas. Isso não é adequado para o monitoramento do direito, situação em que cada pessoa é sujeito de direitos e, portanto, criar um estudante médio fictício e fazer sínteses a partir desta abstração, não é metodologia adequada.

O artigo 205, quando diz que a educação é para todos, estabelece a equidade como critério essencial. As evidências para consideração da equidade exigem reconhecer que os estudantes pertencem a grupos sociais diferentes. Para além disso, o olhar da equidade implica em considerar a diferença dos valores dos resultados nos grupos sociais, ordenados por algum fator social, conhecido por dificultar que os estudantes pertencentes a um determinado grupo tenham valores mais altos na medida de resultado. Uma situação ideal de garantia do direito apresentaria a mesma distribuição estatística do resultado em todos os grupos, com uma concentração em valores compatíveis com as inserções sociais objetivadas pela educação. Ou seja, equidade é um construto que prevê igualdade entre a distribuição do resultado entre os grupos sociais.

A definição destes grupos é a primeira etapa para o cálculo da equidade. Recente pesquisa[2][3], usou a porcentagem de estudantes que, depois de nove anos, têm trajetória regular, para ordenar os grupos, criados pela interseção de três variáveis: sexo, raça/cor e nível socioeconômico. Este artigo mostra uma grande diferença – 58 pontos em 100 – entre os grupos constituídos de estudantes do sexo masculino, pretos e matriculados em escola de baixa NSE, e o grupo com estudantes do sexo feminino, brancas e matriculadas em escolas de alto NSE.

Para o cálculo do indicador de equidade, há uma dificuldade adicional. Vários grupos socialmente importantes são muito pequenos em muitos territórios. Por exemplo, em muitas cidades o número de indígenas é pequeno, não permitindo comparações estáveis com outros grupos. A solução consiste em agregar os diferentes grupos usados para especificar qual equidade se quer medir e formar quintís, com o primeiro agregando os estudantes que estão nos grupos mais vulneráveis o quinto agregando os estudantes menos vulneráveis.

Um indicador de equidade consistiria, então, na diferença do indicador usado para sintetizar as proficiências ou a permanência em um conjunto de estudantes, entre os estudantes dos dois quintis extremos, naturalmente, com uma padronização posterior. A solução de agregação dos grupos em quintis garante um grupo na base da hierarquia e outro grupo no topo, aproximadamente de mesmo tamanho.

O infográfico abaixo ilustra a metodologia. Os resultados individuais na primeira linha apresentam os valores do indicador, tomando-se os estudantes como unidade de análise. Na segunda linha, os mesmos valores são agregados nos grupos, definidos para o estudo da equidade. Note que os grupos possuem tamanhos distintos quando esta agregação é feita. Finalmente, na terceira linha, para efeito do cálculo do indicador de equidade, os grupos são agregados a fim de comporem quintis, contendo cada um ~20% dos estudantes.

Figura 1 – Criação dos grupos para medir a equidade

A criação dos quintis garante que é possível calcular o tamanho das desigualdades presentes nos dados em qualquer situação, mesmo nos territórios em que alguns grupos tenham muito poucas observações. Isso é especialmente importante se os grupos da segunda linha fossem, por exemplo, as escolas de um território. O custo desta potência é que a medida de equidade é uma síntese das desigualdades para o conjunto dos grupos criados, não outros grupos que poderiam ser criados com as mesmas variáveis.

Embora o infográfico acima ilustre a metodologia para uso com dados de desempenho, com pequenas nuances a mesma metodologia pode ser usada também se o resultado for a permanência, que deve também ser analisada com o olhar da qualidade e da equidade. Criados os indicadores para os dois resultados, a produção de um indicador sintético pode ajudar no debate educacional. O segundo infográfico mostra como este indicador seria obtido.

Figura 2: Esquema de cálculo do indicador sintético

A reflexão deste texto é feita como subsídio para as discussões necessárias para adequar o IDEB ao novo momento social, em que as desigualdades educacionais estão colocadas no centro do debate. No entanto, a definição final exige a consideração de várias nuances o que só pode ser feito institucionalmente. No momento, a lei estabelece que é o INEP o órgão com esta responsabilidade.

Hoje, as avaliações e os indicadores existentes são forte indutor de desigualdades, já que há um padrão de desempenho para os estudantes da escola pública, que é baixo, e outro mais alto praticado pelas escolas privadas. É preciso que o Brasil avance no sentido de ter instrumentos mais indutores de qualidade e equidade.

Por fim, uma consideração adicional que deve ser feita no debate é a presença de fatores que geram exclusão e não são ainda medidos. Dois grupos precisam ser considerados. Os estudantes da comunidade LGBTQIA+ são, com frequência, submetidos a assédios escolares que tornam sua permanência na escola mais desafiadora e, consequentemente, o aprendizado mais difícil. Também os estudantes filhos de família onde há violência doméstica têm dificuldades especiais.

Referências:

[1] DA SILVA, Virgílio Afonso. Direitos fundamentais: conteúdo essencial, restrições e eficácia. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. Página 77

[2] SOARES, José Francisco; ALVES, Maria Teresa Gonzaga; FONSECA, José Aguinaldo. Trajetórias educacionais como evidência da qualidade da educação básica brasileira. Revista Brasileira de Estudos de População, v. 38, 2021. https://www.scielo.br/j/rbepop/a/9ZRM8LBTqQMHMDQNJDwjQZQ/

[3] https://www.linkedin.com/pulse/equidade-ao-centro-do-debate-educacional-francisco-soares-fwagf?trackingId=WLVNMk%2FuRByqcnnWofrAng%3D%3D&lipi=urn%3Ali%3Apage%3Ad_flagship3_profile_view_base_recent_activity_content_view%3BRMnUMmsbQESwEvMera4Hkg%3D%3D

Ascensão e queda dos Chicago Boys

(publicado em O Estado de São Paulo, 8 de dezembro de 2023)

Entre 1980 e 2019, a economia chilena foi a que mais cresceu na América Latina, enquanto a proporção de pessoas vivendo em situação de pobreza baixou de 53 para 6%. Esta história de sucesso se explica pelas políticas que Sebastian Edwards, em livro recente, chama de “neoliberais”, entendidas não somente como a aposta nos benefícios da economia de livre mercado, mas também pela convicção de que as regras competitivas devem valer para outras áreas como as da educação, saúde, habitação e previdência social (The Chile Project: the story of the Chicago Boys and the downfall of neoliberalism, Princeton, 2023). Estas políticas foram introduzidas nos anos da ditadura militar de Augusto Pinochet, entre 1973 e 1990, e continuadas nos 20 anos seguintes em que o Chile foi governado democraticamente pela “concertación” de socialistas e democratas cristãos. Além de manter a economia de mercado, estes governos passaram também a investir nas áreas de saúde pública e educação, e foi a partir daí que a economia mais cresceu, a pobreza mais se reduziu, e a qualidade da educação melhorou.

E no entanto, a partir de 2016 a política chilena se polarizou cada vez mais, com os governos de esquerda e direita de Michelle Bachelet e Sebastian Piñera se alternando. Em 2019 o país foi sacudido por violentas manifestações populares que resultaram em um novo e jovem presidente, Gabriel Boric, oriundo dos movimentos de protesto. Com ele foi eleita uma assembléia constituinte que elaborou uma nova constituição que prometia pôr fim ao neoliberalismo e implantar uma nova sociedade baseada na garantia dos direitos sociais, economia social de mercado e estado plurinacional, com o reconhecimento da autonomia das populações indígenas. O texto, no entanto, foi rechaçado pela maioria da população em um plebiscito, e agora uma outra constituição, muito mais conservadora, está sendo preparada, com a chance de ser também desaprovada em um plebiscito no próximo dia 17 de dezembro.

A preocupação de Edwards, com este livro, foi entender por que uma história inicial de sucesso redundou no aparente consenso de que havia sido um fracasso, e o que se pode esperar para o futuro não somente para o Chile, mas para todos os países da região que, nos últimos tempos, têm alternado entre governos de direita e esquerda, liberais (ou neoliberais) e estatistas, sem que mostrem resultados consistentes. As políticas pró-mercado dos Chicago Boys tiveram o pecado original de terem sido implantadas à sombra de uma ditadura sangrenta, mas a manutenção de muitas destas políticas pelos governos democráticos nos anos posteriores indicava que devia ser possível separar uma coisa da outra.

Parte do problema foi que, ao lado dos indicadores de sucesso, estas políticas tiveram pelo menos dois resultados negativos: a desigualdade, que continuou alta, e o sistema previdenciário de capitalização, em que as aposentadorias dependem dos rendimentos de investimentos privados de cada um ao longo da vida. Edwards mostra que os que apoiavam estas políticas não acreditavam que a desigualdade seria um problema, desde que a pobreza diminuísse, e não consideravam os profundos efeitos negativos de uma sociedade econômica e socialmente dividida. E o fracasso do sistema previdenciário, em que as pessoas chegavam à aposentadoria sem o mínimo de condições para se manter, colocou a classe média, que aparentemente se beneficiava do crescimento da economia, em situação de grande insegurança.

São problemas que poderiam, em princípio, ser administrados com políticas mais adequadas de saúde, educação e proteção social, que os diversos governos democráticos buscaram implantar. Mas Edwards crê que o problema era mais profundo, e tinha a ver com as grandes desigualdades sociais e com a arrogância dos políticos e economistas que não atentaram para os problemas e tensões que vinham se acumulando. Ele não acredita, como eu também não, que economias fortemente estatizadas e apoiadas em movimentos sociais, como tentado por Salvador Allende no passado e por outros governos de esquerda mais recentemente, consigam produzir melhores resultados. Mas não é fácil chegar a um equilíbrio adequado entre incentivos de mercado e políticas sociais, e os economistas não têm instrumentos para entender e lidar com as desigualdades que ele chama de “horizontais”, de natureza social e cultural, que vão muito além das diferenças de renda e dividem tão profundamente a sociedade chilena e de outros países da região. Em última análise, diz ele, os defensores da economia de mercado se acomodaram com seu sucesso e perderam a batalha das ideias, incapazes que foram defender seus resultados e lidar com os temas emergentes da perda de identidade, insegurança e ressentimento que muitas vezes são a outra cara do desenvolvimento capitalista. Edwards não cita, mas seu livro faz lembrar um livro clássico, A Grande Transformação, de Karl Polanyi, de 1944, que fala sobre a fratura entre sociedade e economia trazida pelo capitalismo selvagem, à qual ele atribui as guerras grandes que destroçaram a Europa. Vale a pena reler

Acendendo uma vela

Capa da revista Mosaico, do Diretório Central dos Estudantes da UFMG, 1961. (Ilustração de Amaury Guimarães de Souza).

A pedido da International Review of Educational Development, escrevi um pequeno ensaio refletindo sobre minha experiência de participação em estudos e elaboração de propostas de políticas públicas nas áreas de ciência, tecnologia e educação. Como é para um público internacional, achei que deveria também descrever o contexto destas experiências, desde meus tempos de faculdade em Minas Gerais na década de 60. O artigo se chama “Lighting a candle” – acendendo uma vela – e o texto, em inglês, está disponível aqui.

Eu concluo dizendo que não tenho certeza de ter tido sempre razão nas políticas que propus e nas ideias que defendi ao longo destes anos. O certo é que minhas proposições quase sempre ficavam em minoria. Minha explicação é que a escolha e implementação de políticas públicas é determinada sobretudo por uma combinação de inércia e preservação de interesses estabelecidos, e não pelo mérito das propostas, força dos argumentos ou qualidade das evidências. Pelas decisões feitas e não feitas, o Brasil tem um sistema educativo caro, inchado, ineficiente e muito resistente a buscar alternativas que poderiam levar a bons resultados se fossem postas em prática. Tomara que as coisas melhorem no futuro, o que compensaria ter passado tantos anos segurando uma vela acesa e algumas vezes queimando meus dedos

“A China não é um bom exemplo para o IBGE”

O jornal O Estado de São Paulo publicou hoje, 23/11/2023, uma entrevista minha sobre as questões de confiabilidade e divulgação dos dados do IBGE . O texto espelha razoavelmente bem a conversa telefônica que tive com o jornalista, com duas pequenas correções. Primeiro, não sou filho do jornalista Salomão Schwartzman, que era xará de meu pai. Segundo, que eu saiba, a ex-presidente do IBGE Suzana Cordeiro Guerra não foi indicada por Jair Bolsonaro, mas pelo Ministro da Economia Paulo Guedes, que no entanto não lhe deu o apoio que deveria.

Um estudo detalhado sobre a qualidade dos sistemas nacionais de estatística, publicado pelo Banco Mundial em 2019, mostra que os países mais desenvolvidos em relação a isto são a Noruega, Italia, Polônia, Austria, Eslovênia e Estados Unidos, todos com perto de 90 pontos em uma escala de 100. Nesta escala, o Brasil tem 76,8 pontos, a Índia 70,4 e a China 58,2, o que significa que nem China nem India são modelos para nós. O que a Índia tem de notável foi o grande avanço na implantação do governo digital. A China seguramente não está atrás no uso de informações digitais pelo governo, mas não é o melhor exemplo de transparência.

Transcrevo abaixo o texto da entrevista, tal como publicado:

“A China não é um bom exemplo para o IBGE“, diz o ex-presidente do instituto. Simon Schwartzman considera um equívoco o atual gestor, Marcio Pochmann, buscar no país asiático ideias para aplicar no Brasil, quando a Índia seria a melhor referência em digitalização.

O Estado de São Paulo. Por Carlos Eduardo Valim, 23/11/2023 | 14h30

O sociólogo Simon Schwartzman, filho do jornalista Salomão Schwartzman, presidiu o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) entre 1994 e 1998, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Na época, já defendia uma modernização da estrutura da instituição para proteger o corpo técnico da interferência política, algo que voltou a preocupar economistas e quem trabalha com dados populacionais.

A gestão do instituto está sob os holofotes desde o apagão de dados no meio do governo de Jair Bolsonaro, com o adiamento do último Censo, e agora com a escolha do economista Marcio Pochmann, filiado ao PT, para liderar o órgão.

Este último chamou atenção após, em uma palestra para funcionários do IBGE realizada no fim de outubro, defender “modernizar” a forma de divulgação dos dados da instituição e comentou que buscou exemplos de como trabalhar com pesquisas na China. Schwartzman contesta que a possibilidade de país asiático ser uma referência para o Brasil, e que o exemplo precisaria ser buscado na Índia, que digitalizou a coleta de dados de forma inovadora.

Em entrevista ao Estadão, ele também defende que o IBGE deveria receber uma autonomia operacional e administrativa similar à do Banco Central, além ter um conselho técnico que aferisse e cobrasse da instituição a adoção de padrões internacionais.

As declarações e os posicionamentos políticos de Pochmann trazem preocupação sobre a credibilidade do IBGE?

Eu não vi o texto da conferência dele, mas estou acompanhando as notícias de jornais. Claro que existe uma preocupação de algum tempo de que o IBGE precisa garantir que produz dados confiáveis. Uma coisa muito importante da estatística é que ela precisa ser reconhecida como um dado válido. E isso acontece ao se adotar padrões internacionais, como os usados pela ONU (Organização das Nações Unidas), com a mesma qualidade dos principais centros de estatística do mundo. Também é preciso ter gente com reputação técnica adequada coordenando esse processo. Isso tudo é necessário porque a sociedade não tem como aferir o detalhe técnico e se o trabalho foi feito corretamente. Então, é preciso um mecanismo que traga a garantia de aplicação das melhores práticas internacionais, o que traz confiança para investidores e para a população, e dá segurança para que se possa utilizar os dados para fazer políticas públicas.

Historicamente, os dados do IBGE não costumam ser contestados. Ele não tem este arcabouço confiável?

O IBGE sempre buscou fazer um esforço neste sentido, mas não tem uma estrutura suficientemente sólida para garantir isso. Não tem conselho técnico e um mecanismo para garantir que as melhores práticas estão sendo aplicadas. Então, ele depende muito de quem está na presidência, que é um cargo demissível. Não é uma posição protegida. Deveria ser um cargo mais técnico. O problema da credibilidade é que, quando uma pessoa vem com uma marca ideológica muito forte, já se cria um clima de desconfiança que causa muito impacto. A credibilidade é muito fundamental.

Durante sua gestão nos anos 1990, houve esforços para se adotar uma governança modernizada e a falta de apoio para isso teria sido o motivo de sua saída?

Na minha presidência, eu insisti para evoluir nisso e não consegui. Eu tentei, mas não consegui na época implementar as modificações necessárias. Continuo insistindo que é necessária essa estrutura. Nenhum governo posterior levou isso para frente.

Sem isso, a instituição ficou muito exposta a pressões políticas?

Houve situações em que o instituto ficou à mercê de pessoas com posições de ideologias muito marcadas, sem compromisso com a precisão.

O Pochmann disse que se espelhava na coleta de dados digitalizada feita pela China. Esse é um bom exemplo?

O país notável do terceiro mundo é a Índia. E todos os países da Europa Ocidental também fazem isso. A China não é um bom exemplo para o IBGE. Ela é muito fechada. A Índia é mais interessante na digitalização, e tem hoje uma população maior até do que a China. É um desafio altíssimo coletar dados lá na Índia, mas todo mundo tem identidade digital, todo mundo usa comunicação digital. Eles avançaram muitíssimo nisso.

O IBGE está muito atrás? O Pochmann também causou polêmica ao defender que a divulgação pela imprensa não seria mais tão importante se é possível divulgar mais as pesquisas pela internet. Isso faz sentido?

O IBGE já avançou muito na informação disponível na internet. Todos os sistemas são digitais, todos podem acessar. Mas a divulgação pela imprensa é importantíssima, para traduzir os dados mais importantes para a população. Não entendo qual seria a novidade que ele gostaria de trazer em relação a isso.

De todos os presidentes entre 2003 e 2019, só em 10 meses entre 2016 e 2017 não teve alguém que não era funcionário de carreira. Seria importante voltar a isso?

Eu não sei se é fundamental. Eu como presidente vim de fora. Chegar à direção vindo do corpo técnico não é essencial. A questão é que as pessoas escolhidas sejam reconhecidas na área, que entendam do tema, de estatísticas. É até bom vir alguém de fora, com uma perspectiva diferente. O problema atual não é esse. Precisaria haver um mandato e a autonomia do presidente do IBGE, como é no Banco Central. Ou, então, o gestor fica sob influência do ministro ou dependente da indicação do presidente.

Quando a gestão do IBGE perdeu a confiabilidade? A primeira indicada pelo governo do presidente Jair Bolsonaro, a Susana Cordeiro Guerra, vinha de fora da instituição, mas tinha boas credenciais. Por que isso não teve sequência?

Ela foi indicada pelo Bolsonaro e não recebeu apoio do Ministério da Economia quando se resolveu cortar a verba do Censo. Ela ficou entre dois fogos e não conseguiu permanecer. Ela tinha uma agenda importante de se passar a usar mais informações administrativas, geradas por outras áreas do governo, como a área fiscal e a de dados econômicos. Assim, o Brasil poderia depender menos da pesquisa de opinião e usar mais os dados administrativos de qualidade gerados. Até por causa da pandemia isso ficou mais agudo ainda. Ela queria adotar critérios para os integrar os dados administrativos aos produzidos pelo IBGE, e fez um trabalho neste sentido.

Quem produz dados administrativos relevantes?

Os ministérios da Saúde, da Educação, do Desenvolvimento Social e a Receita Federal, por exemplo. É parte do trabalho de várias áreas produzir essas informações. É preciso, então, desenvolver um processo mais organizado, para usar o que eles produzem como dados oficiais para efeito estatístico. O IBGE ainda tem um formato muito antigo, com agências localizadas em cidades do País, uma coisa dos anos 1930 e 1940, para coletar declarações das pessoas. Hoje não faz mais muito sentido, com os equipamentos de última geração e software modernos.

As guerras de cada um

(Publicado em O Estado de São Paulo, 10 de novembro de 2023)

Existiram um dia a Ucrânia, Palestina, Israel, e têm direito de continuar existindo? Como? São perguntas que afloram ao ler “A Ucrânia de cada um”, livro organizado por Flávio Limoncic e Mônica Grin na emoção da guerra fraticida da Ucrânia, publicado agora à sombra da também fraticida batalha de Gaza. Não é um livro propriamente sobre a Ucrânia, nem sobre as guerras, mas um conjunto de relatos e testemunhos de descendentes de judeus do leste Europeu que sobreviveram ao holocausto e reconstruíram suas vidas no Brasil e outros países das Américas. São memórias pouco conhecidas, porque a velha geração preferia poupar os filhos das histórias de sofrimento e horror por que passaram. E estes, estimulados a construir suas vidas no novo mundo, olhavam para frente, nem sempre com tempo e espaço interno para os relatos de seus pais.

Agora, as décadas de relativa paz que sucederam à guerra parecem estar se esgotando, os fantasmas voltam a assombrar, e é preciso lembrar de onde viemos. Os velhos se foram, os filhos e netos amadureceram, e buscam nos fragmentos de memória, em velhos papéis e fotografias, em registros e nas redes de Internet, as histórias de seus pais e o sentido de suas origens. Para alguns, os documentos e as histórias familiares foram mais preservados. Mas para a maioria o que resta são pouco mais que referências desencarnadas de localidades e pessoas que mudaram de nomes ao sabor das migrações, das diferentes línguas e dos poderes que se alternavam no domínio de cada uma das antiga cidades e regiões – Vilna, Minsk, Volhynia, Podolia, Lublin, Galicia, Edinet, Kischinev – quase todas hoje partes da Ucrânia, Moldova e Polônia.

As histórias familiares fazem parte da identidade de cada um, mas não determinam seu destino. Dado o que passou, é inevitável que os relatos de perseguições, guerras e estratégias de sobrevivência sejam o que mais aparece. Mas existem outras histórias importantes a ser contadas. A da persistência de uma forte cultura local, baseada em uma língua comum e instituições comunitárias, de cunho religioso ou não, que estruturavam a vida no dia a dia nas pequenas localidades da Europa oriental; uma cultura do cotidiano que encontrou expressão em uma importante tradição literária que acompanhou as levas de imigrantes que partiram para as Américas, e que aos poucos vem desaparecendo com a perda de lugar do ídiche como a língua franca destes povos. A do judaísmo renovado, seja pela volta à tradição do messianismo religioso do “hassidismo”, seja no sionismo secular em suas diferentes vertentes. Ou finalmente pela busca de identidades novas: participar da cultura cosmopolita, profissional, universitária, científica e empresarial que se desenvolvia na Europa e nas Américas, ou se filiar aos movimentos políticos e sociais de esquerda que se formavam, pela militância nos sindicatos e partidos socialistas e comunistas locais. Não fosse o nacionalismo e o nazismo, a integração de parte dos judeus na sociedade e cultura de países europeus como a Alemanha, Áustria e Polônia teria sido tão bem-sucedida quanto o foi nos Estados Unidos e Europa Ocidental

A Ucrânia foi por muito tempo lugar de coexistência de russos, ucranianos e judeus de diferentes identidades, da mesma forma que a antiga Palestina tem sido, por séculos, lugar de coexistência de árabes cristãos, judeus e muçulmanos. Nem sempre foi uma coexistência pacífica, mas os historiadores falam mais dos momentos dramáticos de guerras e conflitos do que dos longos tempos de paz, que também existiram e precisam ser reconhecidos e apreciados.

Meu tataravô materno, no século 19, fazia parte da próspera comunidade judaica de Varsóvia e decidiu, por razões religiosas, terminar sua vida em Sfat, a cidade sagrada da Cabala. Era na antiga Palestina, parte do Império Turco, para onde haviam ido muitos dos sábios judeus expulsos pela inquisição espanhola, onde nasceu minha mãe. Meu pai se dizia romeno, nascido em uma das pequenas aldeias da Bessarábia, hoje parte da Moldova, e recentemente soube que minha avó paterna pode ter nascido em Vinnytsia, na Ucrânia. Os avós de minha mulher eram árabes cristãos, sírios e libaneses, que mandavam as moças da família a uma escola católica em Haifa, hoje parte de Israel, e nossos filhos são cidadãos do mundo.

Nada disto nos dá uma solução simples para as guerras de hoje, mas fica, pelo menos, um princípio moral que nos ajuda a pensar. Na apresentação do livro, Flávio e Mônica citam a Bashevis Singer dizendo que, na língua ídiche, não havia palavras para designar armas, munições, exercícios militares ou táticas de guerra. Hoje são estas as palavras que mais se ouvem nos conflitos do Oriente Médio. Não parece que haja outro caminho para a região senão a plena implementação dos acordos de Oslo, com a constituição de um estado palestino autônomo e viável. Pode ser que nunca se chegue lá, da mesma forma que o nacionalismo e o racismo destruíram as esperanças de paz depois da primeira grande guerra. Mas não podemos perder a lucidez que adquirimos ao reencontrar as origens e possibilidades de cada um de nós.

A nova educação profissional

(publicado em O Estado de São Paulo, 13 de outubro de 2023)

Sem que quase ninguém visse, o Congresso aprovou, em agosto passado, por iniciativa da notável e incansável deputada Tábata Amaral, a Lei 14.645 que dispõe que o Brasil estabeleça, no prazo de dois anos, uma nova política nacional de educação profissional e tecnológica. É um texto curto, bastante genérico, mas que inova em pelo menos três pontos importantes, o da articulação do sistema escolar com o sistema de aprendizagem, o da organização dos itinerários formativos e o da avaliação desta modalidade de ensino.

O que se chama de “sistema de aprendizagem” é a educação que se desenvolve de forma articulada com o trabalho. Nela, o estudante está vinculado a uma empresa, ganha por isto, e ao mesmo tempo faz cursos em que adquire de forma mais sistemática os conhecimentos que pratica. Quando se forma, ele já tem, quase sempre, uma boa formação técnica e um lugar no mercado de trabalho. Este sistema se desenvolveu sobretudo na Alemanha, Suíça e outros países europeus, é responsável pela alta qualificação da mão de obra destes países, e considerado superior ao sistema de educação profissional em escolas separadas. A principal condição para que o sistema funcione é que o setor produtivo se envolva ativamente na qualificação dos aprendizes, e se articule com as entidades responsáveis pelos cursos que os alunos devem seguir. No Brasil, a legislação de aprendizagem acabou se transformando em uma obrigação legal para que empresas contratem jovens carentes, com limitações que dificultam que a aprendizagem ocorra pela prática profissional. A nova lei sobre ensino profissional avança no sentido de que as instituições de ensino reconheçam e validem os conhecimentos adquiridos no trabalho e que se criem estímulos para o envolvimento do setor produtivo com a formação profissional, mas ainda há que se desenvolver uma proposta mais articulada de como desenvolver um sistema de aprendizagem que possa ser uma alternativa valorizada à educação formal, e não, simplesmente, assistencial.

A ideia principal por trás dos “itinerários formativos” é que os cursos profissionais não se transformem em becos sem saída que impeçam que o estudante que opte por esta via continue estudando e se qualificando em níveis mais altos. Assim, uma pessoa poderia começar como eletricista, e evoluir até ter uma qualificação de engenheiro, tendo seus conhecimentos e experiência prévios reconhecidos e validados. Uma ideia importante, mas que depende, sobretudo, de que as instituições de educação superior se abram para um novo tipo de aluno com um perfil mais prático.

Finalmente, na avaliação, a novidade é que ela tome em conta, explicitamente, a eficiência das instituições em formar seus alunos e o lugar que eles ocupam depois de formados no mercado de trabalho, muito diferente da avaliação obsoleta que temos hoje no ensino superior, baseada em provas de conhecimentos e indicadores como a titulação formal dos professores.

O elefante na sala do ensino profissional brasileiro, que ninguém menciona, é que ele pretende fazer duas coisas opostas ao mesmo tempo, proporcionar uma alternativa prática de qualificação profissional para o jovem que chega ao ensino médio com grandes dificuldades de seguir os currículos tradicionais, e formar pessoas capazes de lidar com os novos requisitos de um mercado de trabalho cada vez mais exigente em termos das qualificações técnicas e socioemocionais requeridas. O Ministério da Educação, ao dar para trás com a reforma do ensino médio, insistir no ENEM unificado e no modelo elitista dos institutos federais para o ensino profissional, se nega a reconhecer que o problema existe, não cria alternativas de formação e reforça as desigualdades, que nenhuma política de cotas pode compensar. E isso sem dizer que temos pela frente uma profunda transformação no mercado de trabalho trazida pela automação e inteligência artificial, que coloca em questão toda a estrutura do sistema de educação regular e profissional que temos até aqui, criando a necessidade de micro credenciais, certificações, sistemas de educação continuada e de reciclagem profissional que não desenvolvemos.

É difícil saber em que esta nova legislação vai resultar, porque vários de seus dispositivos são pouco mais do que expressões de desejo, em ações como “fomento à expansão da oferta de educação profissional e tecnológica em instituições públicas e privadas” ou o “fomento à capacitação digital na educação profissional e tecnológica, de forma a promover a especialização em tecnologias e aplicações digitais”; e outros que seguramente não vão funcionar, como a “instituição de instância tripartite de governança da política e de suas ações, com representação paritária dos gestores da educação, das instituições formadoras e do setor produtivo”, e a articulação desta política com o futuro e incerto plano nacional de educação. Mas ela ajuda a recolocar o tema da educação profissional na ordem do dia, e, por isto, é uma contribuição importante.

Pesquisa, inovação, pós-graduação e ensino superior no Brasil

Estou compartilhando, para críticas e comentários, a versão preliminar de um trabalho sobre o tema acima, disponível aqui.

Este trabalho teve por objetivo obter uma visão abrangente das áreas de pesquisa, inovação, educação superior e pós-graduação no Brasil, com ênfase em uma análise mais detalhada dos conteúdos das teses e dissertações de doutorado e mestrado. O uso do termo “sistema” para descrever este conjunto pode dar a impressão equivocada de que ele obedece a uma lógica racional e coerente, que teria por objetivo desenvolver os recursos humanos do país em suas diversas dimensões. O que se observa, no entanto, é que cada um destes componentes se desenvolveu e funciona segundo uma lógica própria e não necessariamente coincidente. A pesquisa mais significativa está concentrada em um segmento do sistema universitário e em alguns institutos isolados, as despesas públicas em ciência, tecnologia e inovação não estão associadas, maioritariamente, à pesquisa e inovação enquanto tais, e a formação de doutores e mestres só em parte converge com a formação de pesquisadores. Embora não seja uma conclusão surpreendente, ela traz implicações de políticas públicas importantes que deixam de existir quando se desconsidera a pluralidade de funções de cada um destes setores.

Este artigo é produto do projeto “Pesquisa em Pesquisa e Inovação: indicadores, métodos e evidências de impacto”, realizado pelo Departamento de Política Científica e Tecnológica do Instituto de Geociências da Universidade Estadual de Campinas, com apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa de São Paulo – FAPESP (Processo FAPESP 2021/15091-8).

Um novo ENEM? Ou um novo sistema de seleção para a educação superior?

Renato Pedrosa, IEA/USP e Fapesp

No final da tarde de 31/08/2023, uma mesa da Reunião Anual da Associação Brasileira de Avaliação Educacional (ABAVE) discutiu a necessidade de se reformar o ENEM, em vista das mudanças recentes ocorridas no Ensino Médio. Coordenada pelo ex-presidente do INEP, Reynaldo Fernandes, que liderava o INEP quando o ENEM foi reestruturado em 2009 e passou a ser o instrumento central do sistema de acesso às instituições federais de ensino superior, foi composta por Manuel Palácios, atual presidente do INEP, pelo presidente do CONSED e secretário da educação do Espírito Santo, Vítor de Angelo, e por Ricardo Enriques, presidente da Fundação Unibanco e especialista em educação.

Após uma boa introdução ao tema por Fernandes, Palácios comentou que o ENEM está congelado em seu formato e metodologia desde 2009 e que mereceria ser revisado, mencionando as mudanças por que passou o EM recentemente; Angelo mencionou a urgência da reforma do exame, já que os estudantes do ensino médio estão recebendo uma formação distinta daquela que existia quando o exame foi formulado, incluindo agora os chamados itinerários formativos opcionais; e Enriques, questionou se manter o modelo atual ou uma alteração descuidada poderiam levar o exame a ter impactos na equidade do acesso ao ensino superior.

Em entrevista no início de agosto[1], o ministro Camilo Santana afirmou que o ENEM não seria alterado até que as propostas para o Novo Ensino Médio sejam discutidas e aprovadas (ou não). O ministro, pensamos, está correto, e por mais de uma razão. Entre elas, porque a lógica por trás do pedido de urgência por mudança não se justifica, mas há outras, discutidas a seguir.

O que falta ao debate é explicitar claramente qual é o objetivo do exame; isso posto, muito do debate em curso deixa de ser relevante. O ENEM não é avaliação do ensino médio, nem de escolas nem de sistemas ou subsistemas; é, exclusivamente, avaliação individual de estudantes para fins de seleção ao ensino superior. O INEP reconheceu isso quando, em 2017, deixou de divulgar médias das notas do ENEM das escolas, que a imprensa utilizava para criar rankings[2]. Especialistas foram ouvidos pelo INEP, que tomou a decisão correta.

Para avaliar o ensino médio, existe o SAEB de 3º ano desse ciclo. Em que esse exame difere do ENEM? Isso precisa ser explicitado e explicado, pois já começaram as sugestões de mudar o ENEM e deixar de realizar o SAEB. O INEP, em sua justificativa para suspender a divulgação das notas das escolas, diz:

“Para o Inep, o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) tem instrumentos mais adequados para a avaliação da qualidade da educação ofertada nos sistemas de educação e nas escolas brasileiras. Para fortalecer esse entendimento, desde 2017 o Saeb ampliou a aplicação da prova para o ensino médio da rede pública, tornando-a censitária.”

Os detalhes da justificativa não cabem nessa nota, mas incluem: cada aplicação do SAEB conta um conjunto de itens muito maior do que o ENEM, cobrindo toda a matriz de avaliação da formação, tanto em termos de proficiências como de nível de dificuldade. Estudantes não fazem todos uma prova única, mas uma amostra das questões, e os resultados são consolidados e fornecem os escores por escola/sistema. Análise estatística a posteriori pode eliminar respostas de estudantes consideradas inválidas, algo impossível de se fazer em um exame do tipo ENEM. Itens são pré-testados, o que geraria problemas de segurança em prova competitiva como o ENEM (já aconteceu). Esse processo melhora a qualidade da avaliação em vários aspectos. Um deles é que o SAEB tem uma escala de proficiência estabelecida por critério, ou seja, sabe-se onde estaria uma escola ou um sistema em termos de proficiência da formação, por exemplo, se o nível dos estudantes é mesmo de 3º ano ou de anos anteriores. Nada disso é feito ou é possível de se fazer no modelo do ENEM, que avalia desempenho individual e não proficiência de grupos de estudantes[3].

Voltando ao ENEM: o modelo atual está defasado e precisa ser reformulado? Talvez, mas não há nenhum estudo que aponte de forma clara que o exame é deficiente para seu objetivo central, novamente, de selecionar estudantes para o ES. Pode ser que seja, ou pode ser que não seja. Voltemos ao argumento que vem sendo levantado para justificar a necessidade e a urgência da reforma: o ENEM atual não avalia a formação em itinerários opcionais possibilitados pelo chamado Novo EM. De fato, mas, cabe a pergunta: é possível se avaliar tais formações, que podem ser muitas, inclusive de caráter aplicado e profissionalizante, em provas escritas? E a questão da formação técnica, adotada como alternativa na reforma, não deveria então também ser avaliada no ENEM, para não deixar os que nela seguiram em condição desigual quanto ao acesso ao ES? Lembremos que os IFETs e CEFETs utilizam o ENEM para o acesso, também. E, por que não pensar em incluir outros aspectos da formação, que vão além daqueles de caráter diretamente ligados aos conteúdos, como capacidade de trabalhar em grupo, capacidade de se expressar oralmente, etc, etc, etc?

Alguns dirão que isso seria totalmente fora do alcance de uma prova escrita. De fato, e é por essa razão que muitos países utilizam, além de exames ao final do ciclo, as avaliações desenvolvidas ao longo do EM, de todos os tipos. Por exemplo, nos Estados Unidos, as notas do EM sempre foram consideradas e, recentemente, exames do tipo ENEM (SAT) vêm sendo abandonados pelas universidades em seus processos seletivos, inclusive por algumas das mais seletivas[4]. Na Alemanha, todas as notas dos últimos dois anos do EM, inclusive de educação física, contam para o processo seletivo, juntamente com exames ao final, realizados pelas escolas, incluindo provas orais e escritas. Ou seja, se o argumento for, de fato, que o atual ENEM não avalia toda ou a maior parte da formação proporcionada pelo EM, o veredito é que nenhuma bateria de exames escritos, aplicada ao final ou após a conclusão do EM, cumprirá essa missão. Ou seja, precisamos reformar o sistema de seleção e não apenas prova usada para esse fim.

Um sistema que incluísse as avaliações desenvolvidas ao longo do EM teria uma grande vantagem sobre o modelo atual: o treinamento para o ENEM, seja qual for seu modelo, deixaria de ser o único objetivo de muitas escolas, valorizando-se não só o processo de aprendizagem como modelos variados de avaliação, ou seja, os muitos anos de trabalho de estudantes e professores. Aos que dizem que isso é impossível, estudos mostram que as notas obtidas na escola são melhores preditores, em geral, das chances de estudantes concluírem seus cursos superiores, do que exames do tipo ENEM[5].

Concluindo: o ministro tem razão, esperemos a finalização dos debates sobre o EM e, até lá, quem sabe, façamos um bom estudo sobre se o atual ENEM cumpre seu papel de selecionar estudantes para o ES, os dados estão na mão do INEP, ou seja, do MEC. E, seja qual for o veredito, não seria interessante pensar em novos modelos de seleção para o ES, que fossem além de uma bateria de provas do estilo ENEM, atual ou reformado, como fazem muitos países?

Notas

[1] https://educacao.uol.com.br/noticias/2023/08/02/ministro-educacao-camilo-santana-uol-entrevista.htm

[2] http://portal.mec.gov.br/component/tags/tag/enem-por-escola

[3] Sobre essa diferença, ver OECD (2018). PISA 2018 Technical Report, Chapter 15. OECD site. https://www.oecd.org/pisa/data/pisa2018technicalreport/

[4] https://www.nytimes.com/2021/05/15/us/SAT-scores-uc-university-of-california.htm

[5] Chapter 6: Test Scores and High School Grades as Predictors, em Bowen, W.G., M.M. Chingos e M. McPherson (2011). Crossing the Finish Line. Princeton Un. Press, Princeton, NJ, EUA.