Universidade para todos?

Em entrevista para o jornal Valor o Ministro da Educação, Ricardo Velez, disse que Universidade para Todos não existe, que a universidade deveria ser para uma elite intelectual. O reitor da Unicamp, Marcelo Knobel, contestou dizendo que a política de sua universidade é de inclusão, e vai na direção oposta. Quem tem razão?

Taxas brutas de matrícula na educação superior (dados do Banco Mundial)

O gráfico acima dá as taxas de matrícula na educação superior em diversas partes do mundo. O único país que se aproxima do acesso para todos é a Coreia do Sul, seguida dos Estados Unidos, com cerca de 80%. Os países da Europa e Ásia central estão perto de 50%, e o Brasil e América Latina perto dos 40%. Estas são taxas “brutas”, que comparam o total de matriculados com uma população de referência, dos 5 anos posteriores à educação média, ou seja, de 18 a 22 anos no caso brasileiro. No Brasil, quase 60% dos estudantes de nível superior têm 23 anos ou mais, e por isto a participação efetiva dos jovens é muito menor.

Mais importante do que os dados, no entanto, é o fato de que estas são taxas de participação na “educação terciária”, e não em “universidades”, e isto é fundamental para entender a questão. Na Coréia, 32% dos estudantes de nível superior estão em cursos curtos de 2 a 3 anos. Nos Estados Unidos, 38%. Nos países europeus, com o chamado “modelo de Bologna”, a grande maioria dos estudantes se matricula em cursos de bacharelado de 3 anos, semelhantes aos “colleges” ingleses, e depois continuam ou não estudando em cursos mais especializados.

Em síntese, o que se observa em todo o mundo é uma tendência crescente à maior participação da população na educação terciária, ou superior, que provavelmente continuará aumentando, mas não necessariamente em universidades de tipo tradicional. Continuarão existindo universidades de pesquisa como a Unicamp, que continuarão sendo altamente seletivas mesmo com políticas de ação afirmativa como as que estão sendo adotadas; e existirão cada vez mais outras modalidades de educação terciária, cada vez mais inclusivas. A discussão não deve ser entre “universidade para todos” e “universidades para as elites”, e sim em como superar um modelo antiquado de educação superior como o brasileiro que cresceu de forma caótica por não considerar a sério a necessidade e as implicações da diferenciação em uma era de educação superior de massas.

A avaliação do ensino superior

Opinião publicada pelo jornal O Estado de São Paulo em 23/1/2019, na seção Notas e Informações.

Na mesma semana em que o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) divulgou o Índice Geral de Cursos (IGC) de 2017, um indicador da qualidade das universidades, faculdades e centros universitários, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) apresentou um estudo – elaborado a pedido do Ministério da Educação (MEC) – no qual questiona um dos pilares do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). [O estudo da OECD não critica somente o Enade, para também o próprio IGC e o conceito de cursos, pela forma em que são calculados – SS]

Trata-se do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade), que é aplicado aos formandos dos cursos de graduação. Esses cursos são avaliados a cada três anos. Segundo a avaliação divulgada pelo Inep, das 2.066 instituições de ensino superior avaliadas em 2017, apenas 35 – o equivalente a 1,6% do total – obtiveram a nota máxima, numa escala de 1 a 5. E 278 instituições receberam notas 1 e 2, ficando abaixo do limite de qualidade estabelecido pelo Sinaes. 

As áreas dos cursos de bacharelado, licenciatura e tecnologia avaliadas pelo Enade, no ano passado, foram letras, matemática, química, física, ciências sociais, geografia, história, arquitetura, urbanismo, pedagogia, educação física, ciências da computação, ciências biológicas, sistemas de informação e as engenharias. Nessas áreas também estão incluídos cursos de licenciatura de desenvolvimento de sistemas, gestão de produção industrial e tecnologia de informação. Comparada com a última avaliação de todas essas áreas, feita em 2014, a porcentagem de cursos classificados como insuficientes caiu, o que é uma boa notícia. [Na verdade não se sabe se caiu ou não, porque os dados não são comparáveis de um ano a outro, nem entre cursos diferentes – SS]

A notícia ruim foram as críticas ao Enade feitas pela OCDE. Segundo a entidade, as provas do Enade têm falhas gritantes em sua concepção, cobrando habilidades excessivamente genéricas dos estudantes. Além disso, são caras, tendo custado R$ 118 milhões em 2017. O estudo da OCDE revela ainda que, por causa das falhas na elaboração dos quesitos cobrados dos estudantes, os resultados das provas não podem ser comparados com as edições anteriores do Enade. Assim, em decorrência desse problema, é impossível saber se o nível de qualidade de um curso de graduação melhorou ou caiu ao longo dos anos. “Atualmente, os resultados do Enade são usados como base para decisões regulatórias (como a renovação do credenciamento de um curso de graduação), mas não são usados pelas instituições de ensino e por professores para identificar o que precisam para melhorar em termos de qualidade de seus cursos”, conclui o relatório. 

Com base nesse diagnóstico, a OCDE propôs ao MEC uma “profunda reflexão” sobre a continuidade ou não do Enade. E também sugeriu a criação de fontes de informação novas e mais confiáveis, que ajudem os docentes e suas instituições a aperfeiçoarem seus respectivos cursos. Apesar de ter contratado o estudo, o MEC não se posicionou oficialmente sobre suas conclusões. Mas, nos meios universitários, vários especialistas não apenas consideraram procedentes as críticas e as sugestões da OCDE, como também chamaram a atenção para a necessidade de acabar com um conflito de interesses, pois ao mesmo tempo que o MEC mantém uma rede de universidades federais, ele também regula o setor privado e avalia sua qualidade. “O que se precisa não é de mais burocracia, mas de uma instância normativa e de regulação efetivamente autônoma, que transforme o sistema de avaliação num processo mais leve, que dê autonomia às instituições mais bem avaliadas, que informe melhor aos estudantes sobre o que está ocorrendo e indique os melhores caminhos”, afirma Simon Schwartzman, membro da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior e integrante, no passado, da Comissão de Reforma da Universidade. 

Em vez de perder tempo e se desgastar politicamente com estéreis discussões sobre orientações políticas e ideológicas dos currículos, o governo deveria enfrentar o desafio apontado por Schwartzman, se quiser, efetivamente, melhorar a qualidade do ensino superior.

A qualidade da educação superior brasileira

A Organização Para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD) publicou ontem um estudo sobre o sistema brasileiro de avaliação da educação superior, Rethinking Quality Assurance for Higher Education in Brazil, cujo resumo executivo em português, preparado pelo Ministério da Educação, está disponível aqui. O Jornal O Estado de São Paulo publica hoje, 22/12/2018, uma matéria sobre o documento, por Isabela Palhares, sobretudo sobre a parte referida ao Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), assim como uma versão resumida deste texto meu.

Os dados da Prova Brasil elaborados pelo Ministério da Educação confirmam que a educação fundamental no país vai bastante mal, apesar do aumento de cerca de quase cinco vezes nos investimentos por estudante nas redes públicas entre 2004 e 2014 (valores nominais, dados do INEP). Na educação superior, os gastos do governo federal passaram de 32 para 75 bilhões de reais entre 2008 e 2017 (dados da Secretaria do Tesouro). E nossa educação superior como anda, está bem, está melhorando?

Não sabemos. Não existe, para a educação superior, um instrumento de medida de qualidade semelhante à Prova Brasil. Nos anos 90 o governo criou o Provão, que foi uma tentativa de medir a qualidade dos diferentes cursos de nível superior, transformado depois no ENADE, que é uma prova feita a cada três anos. Os resultados do ENADE são combinados com uma série de outras informações para chegar a um número que é o “Conceito Preliminar dos Cursos”; e os conceitos dos cursos de cada instituição, mais os dados da avaliação dos cursos de pós-graduação da CAPES, são combinados no “Índice Geral de Cursos”, todos eles variando entre 1 e 5. Para as instituições com menos de 3, o MEC envia avaliadores munidos de questionários detalhados que produzem informações sobre se as instituições e cursos podem ou não ser autorizados a funcionar. Tudo isto a um grande custo de pessoal, viagens, reuniões de especialistas, banco de dados e preparação de provas, administrados pelo INEP e pela Secretaria de Regulação e Supervisão do MEC (SERES).

O que toda esta parafernália nos diz sobre a educação superior no Brasil? Ela está melhorando? Em que áreas está mais forte, e mais fraca? Os gastos públicos com a educação superior nas universidades federais e nos subsídios e créditos às instituições privadas estão tendo bons resultados? Os currículos são atualizados, e atendem às novas demandas do mercado de trabalho? Um bom sistema de avaliação deveria ser capaz de informar aos estudantes e suas famílias sobre a qualidade dos cursos em que estão entrando, incluindo a possibilidade de conseguir um bom emprego; deveria informar aos empregadores sobre a qualidade dos profissionais que estão saindo dos cursos; deveria informar aos governos sobre a eficiência e eficácia de seus investimentos em educação superior; e deveria dar elementos para que as próprias instituições sejam estimuladas e possam melhorar seu desempenho. Será que estes procedimentos implementados pelo INEP e pela SERES, apoiados em um emaranhado de decretos, portarias e atos ministeriais, estão cumprindo estes objetivos? Esta é a melhor maneira de avaliar a educação superior? O que dizem as experiências de outros países?

Para responder a estas perguntas, o Ministério da Educação contratou em 2017 a OECD para fazer uma avaliação externa deste sistema. Em março de 2018 a OECD enviou uma missão ao Brasil que entrevistou representantes o governo e de diferentes setores das universidades públicas e privadas, e agora o trabalho foi finalmente publicado.

As conclusões sobre o ENADE e os indicadores de qualidade utilizados pelo INEP e SERES são bem críticas. As provas do ENADE não são padronizadas, não permitem comparar os resultados de um ano a outro, não permitem comparar a qualidade de diferentes carreiras. O único que fazem é comparar entre si os cursos de bacharelado, licenciatura e de tecnólogos em cerca de 80 áreas diferentes, sem ter critérios para dizer o que é bom, ruim ou excelente. Como os resultados da prova não afetam os alunos, muitos deles não se interessam em responder, ainda que sejam obrigados a participar quando lhes toca. E os índices combinando dados do ENADE com outros sobre titulação de professores, infraestrutura, notas do ENEM e avaliação dos cursos pelos alunos não têm justificação clara, misturam coisas diferentes, e tendem a desfavorecer os cursos de formação profissional, em geral privados, que têm menos professores doutores em tempo integral. Além do mais, não existem indicadores sobre taxas de abandono dos cursos, nem sobre o mercado de trabalho. A OECD recomenda que se faça uma avaliação dos custos e benefícios deste sistema, e inclusive que se considere se vale a pena continuar com o ENADE, um tipo de avaliação que não existe em nenhuma outra parte do mundo, justamente pelas dificuldades que a experiência brasileira mostra. Ela também recomenda que, ao invés de indicadores sintéticos, sejam dadas informações sobre os diferentes aspectos de cada curso e instituição, de forma simples e acessível ao grande público.

Um outro ponto importante das conclusões da OECD é que o sistema brasileiro coloca muita ênfase na avaliação dos cursos, e menos na avaliação das instituições. Com 35 mil cursos superiores no país em cerca de 2.500 instituições, isto torna todo o processo extremamente complexo e burocrático. Em 2017, mais de 10 mil cursos foram avaliados pela SERES. As recomendações da OECD vão no sentido de colocar mais foco na avaliação qualitativa das instituições, que, uma vez bem avaliadas, teriam mais liberdade e autonomia para administrar seus cursos. E todo este complicado sistema de credenciamento, recredenciamento, autorização e reconhecimento de cursos só se aplica na prática ao setor privado, porque as instituições públicas não precisam de credenciamento para funcionar, e quase sempre se saem bem nas avaliações porque têm mais professores doutores em tempo integral e, geralmente, melhores instalações.

Sobre a avaliação dos cursos de pós-graduação realizada pela CAPES, o que mais chamou a atenção da OECD foi a grande ênfase posta na produtividade acadêmica de docentes dos cursos, e menos preocupação com o desempenho dos estudantes, assim como com a relevância das diferentes áreas de formação para o Brasil. Não existe preocupação com o destino profissional dos estudantes, e nem sobre a natureza específica dos programas de mestrado, que são tratados no Brasil como programas acadêmicos menores, enquanto que no resto do mundo são cursos de formação profissional.

Ao final, a OECD se pergunta se o atual arranjo institucional para a avaliação da educação superior no Brasil é o mais adequado. O que mais chama a atenção é que existe um conflito de interesse entre as responsabilidades do Ministério da Educação de, por um lado, manter e administrar a rede federal de universidades e regular o setor privado, e, por outro avaliar os dois sistemas. O órgão que deveria coordenar todo o sistema de avaliação, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) não tem estrutura nem condições de realizar este trabalho. A sugestão é que se crie uma agência autônoma de avaliação fora do Ministério, e que o CONAES seja reformulado para poder exercer de fato a função de supervisão normativa do sistema, como está na lei.

Já existe um projeto de lei no Congresso de criação de um Instituto Nacional de Avaliação da Educação Superior que combinaria as atuais funções de avaliação da SERES e do INEP, criando centenas de novos cargos e toda uma nova estrutura burocrática associada ao MEC. O que se precisa, claramente, não é de mais uma burocracia, mas de uma instância normativa e de regulação efetivamente autônoma, que possa transformar o atual sistema de avaliação em um processo muito mais leve, que dê mais autonomia às instituições bem avaliadas, que informe melhor aos estudantes e à sociedade sobre o que está ocorrendo com o ensino superior brasileiro em seus diversos setores, e indique os melhores caminhos.

A expectativa é que, uma vez estudado em profundidade o trabalho da OECD , que contém uma análise muito mais detalhada dos aspectos mais críticos e recomendações de reforma do sistema brasileiro de avaliação a educação superior do que este sumário, o próximo governo se proponha a rever a experiência obtida até aqui, com seus aspectos positivos e negativos, e indique novos caminhos.

Sobre a cobrança de anuidades nas universidades públicas

Com a crise orçamentária que afeta as universidades públicas, o tema volta à baila, e me perguntam qual minha opinião. O que tenho dito desde muito tempo é que me parece correto que os estudantes universitários paguem, porque os benefícios da educação superior no Brasil são muito altos, é uma questão de justiça social – a renda média de quem tem educação superior, pela PNAD continua de 2017, era de 4.800 reais mensais, comparado com 1.670 para quem tinha só o nível médio.

No entanto, é ilusório achar que esta cobrança pode compensar de maneira significativa os altos gastos públicos com a educação superior pública no Brasil. Fiz uma “conta de padaria” usando dados recentes de diferentes fontes, os resultados são aproximados, mas dão uma idéia do que estamos falando. O custo médio por aluno no sistema federal é de 35 mil reais, o que significaria aproximadamente 3 mil reais por mês, cerca de 3 salários mínimos. Os estudantes das universidades públicas são mais ricos, na média, do que o resto da população, mas o número dos que têm renda familiar acima de 5 salários mínimos, que poderiam, ainda que com dificuldade, pagar esta mensalidade, não chega a 8%, que significa que, se todos os que pudessem pagassem, a arrecadação não cobriria nem 10% dos custos.

Gastos totais com as Universidades Federais61.2 bilhões de reais
Total de alunos (incluindo pós-graduação e médio)1.7 milhões
Custo médio de aluno no sistema federal34.7 mil reais
Custo mensal médio para ressarcimento2.8 mil reais
Total de estudantes no sistema público com renda familiar acima de 5 ou mais salários mínimos135 mil 
Potencial de arrecadação4.7 bilhões

Seria possível cobrar menos dos que têm menor renda, mas a complicação administrativa e o custo político de implantar esta cobrança dificilmente justificariam sua implantação

Existe uma alternativa melhor, aparentemente adotada na Austrália e alguns outros países, de dar um crédito a todos os estudantes pelo custo de seus estudos, que é pago depois como proporção de sua renda quando estiverem trabalhando. O pagamento é arrecadado através do imposto de renda, eliminando a inadimplência, e evitando a situação de estudantes que ficam endividados sem poder pagar, por não conseguirem emprego e renda adequados.

Existem muitas virtudes e também complicações em um sistema como este, como por exemplo a necessidade de que o financiamento e posterior recolhimento dos empréstimos seja feito com a participação das universidades, de tal maneira que elas se beneficiem quando consigam reter seus alunos e proporcionar-lhes uma boa posição no mercado de trabalho, e sejam punidas quando não o façam; e a necessidade de subsidiar áreas de estudo consideradas social e culturalmente importantes mas que tenham menos perspectivas de renda futura, como no caso do magistério.

De qualquer maneira, o pagamento dos alunos, seja diretamente, seja através de crédito educativo, jamais conseguirá cobrir o custo do sistema público, que, em todo o mundo, continuará dependendo de subsídios governamentais. O principal, me parece, é mudar o regime jurídico das universidades para que elas sejam financiadas conforme seu desempenho, e tenham responsabilidade efetiva pela gestão de seus recursos, obtidos do governo ou de outras fontes, públicas e privadas.

O ENEM de hoje e do futuro

1 – A reforma do ensino médio e o novo ENEM

Com cerca de 5 milhões de participantes arregimentados em todo o país em uma prova única, mobilizando as forças armadas e milhares de funcionários e pessoal contratado, a um custo direto estimado de 500 milhões de reais, mais os indiretos, o Exame Nacional do Ensino Médio se transformou em um grande evento sujeito a problemas reiterados de tentativas de fraude, incompreensões e questionamentos de seus conteúdos. Hoje mesmo a presidente do INEP, Maria Inês Fini, publica no jornal O Estado de São Paulo uma vigorosa defesa do exame, e anuncia as mudanças que estão por vir.  De  fato, nas novas diretrizes curriculares para o ensino médio aprovadas recentemente pelo Conselho Nacional de Educação consta a indicação de que o ENEM deverá ser modificado, com uma parte geral, correspondente à parte comum da Base Nacional Curricular do Ensino Médio, e outra com várias opções à escolha do participante, conforme seu “itinerário formativo” e a área de curso superior que pretende seguir.  

É compreensível o interesse da atual gestão do Ministério em completar este processo de reforma do ensino médio antes do fim do ano, mas talvez seja mais prudente tomar mais tempo para amadurecer a questão da reforma do ENEM que deverá ser implementada pelo próximo governo, sobretudo porque a proposta da Base Nacional Curricular Comum para o ensino médio ainda está por ser aprovada, e nada se sabe sobre os “referenciais para a elaboração dos itinerários formativos” que segundo o CNE, deveriam ser definidos pelo MEC em 90 dias.

A ideia de diversificar o ENEM, permitindo que os alunos possam escolher a área de conhecimento em que serão avaliados, é importante e compatível com o que acontece em outras partes do mundo, em que ninguém é obrigado a se preparar exaustivamente para o exame de conteúdos que não são de seu interesse prioritário.  Mas a Base Nacional Curricular Comum, como está sendo proposta, acabou ficando como uma versão reduzida do antigo currículo do ensino médio, com todo seu conteúdo de linguagem, matemática, ciências naturais e ciências sociais. Se o que está sendo proposto é fazer uma versão compacta, em um dia, do ENEM atual que dura dois dias, com o que o MEC considera serem as  “cinco áreas do conhecimento”,  e depois uma prova especializada no itinerário formativo, então o estudante continuará sendo obrigado a  se preparar para uma prova de tudo, e além disso fazer uma segunda prova especializada. Ou seja, pode ficar pior do que agora.

2 – Para que serve o ENEM?

A discussão sobre o que fazer com o ENEM não pode ser separada da pergunta mais geral de para que ele serve. A ideia inicial era que o exame poderia servir como referência de qualidade para as escolas do ensino médio, mas, hoje, ele funciona como um grande vestibular unificado para as universidades federais, e seus resultados são também em parte utilizados por algumas redes estaduais e instituições privadas (as universidades paulistas, no entanto, mantêm seus próprios sistemas de seleção); além disto, o ENEM funciona como um filtro para escolher alunos candidatos aos subsídios do Prouni. 

Acontece que estes objetivos requerem exames muito diferentes. A função de avaliar o ensino médio deixou de existir, tendo sido substituída pela a prova do SAEB, de avaliação do ensino básico, agora aplicada a todas as escolas ao final do ensino médio. O SAEB avalia competências em linguagem e matemática, e pode ser ampliado para incluir ciências, ficando semelhante ao exame internacional da OECD, o PISA (com a grande diferença de que o PISA avalia os estudantes no início do ensino médio, aos 15 anos). Por outro lado, os exames vestibulares são, além de um teste de competências específicas dos alunos conforme as carreiras que pretendem estudar, também uma maneira de selecionar um pequeno número de candidatos dentre muitos outros que poderiam igualmente se qualificar, mas para os quais não há vagas. 

Uma das virtudes do ENEM seria que ele teria democratizado o acesso ao ensino superior público, porque os estudantes poderiam fazer uma só prova e ir para qualquer instituição no país, conforme seus resultados. Na prática, os resultados do ENEM, e consequentemente do SISU, que é o sistema de distribuição de vagas nas universidades públicas, dependem fortemente da educação da família do estudante e do tipo de escola que ele frequentou.  A nota de corte para os cursos mais disputados pode ser próxima de 700 pontos, o que significa, como mostra o gráfico abaixo, que alunos de escolas estaduais e municipais com pais sem educação superior não têm praticamente nenhuma chance de ser admitidos.  Além disso, como as universidades federais quase não dispõem de alojamentos e bolsas de manutenção para estudantes de outras regiões, é muito difícil que os alunos aprovados decidam sair de suas cidades, exceto em carreiras altamente disputadas, como medicina, em que candidatos de estados mais desenvolvidos tendem a deslocar os estudantes locais de universidades em outras regiões. 

Na prática, o ENEM, no seu atual formato, serviu sobretudo  para as universidades federais  transferirem ao Ministério da Educação a responsabilidade por selecionar seus estudantes. Ao invés de democratizar o acesso, o ENEM acaba impondo a todos os candidatos do país um padrão único de qualidade que tem mais a ver com a condição social dos estudantes e suas escolas do que com sua potencialidade individual, e impede que universidades locais adotem critérios próprios e eventualmente mais flexíveis para a seleção de seus alunos. Não parece justo colocar todos os estudantes de um país sob uma mesma régua, fortemente dependente de sua condição social, para definir seu acesso ao ensino superior, e isto tem sido questionado em países que, como China, Turquia e Chile, adotam procedimentos semelhantes (veja a respeito o meu artigo publicado em colaboração com Marcelo Knobel). O sistema de cotas seria uma maneira de reduzir um pouco a estratificação criada pelo ENEM, mas, na prática, as notas de corte para os candidatos cotistas não são muito diferentes das dos alunos do sistema de ampla concorrência. Por exemplo, a nota de corte no curso de direito da UFRJ para 2018 foi de 790 pontos para 90 vagas para ampla concorrência, e 723 pontos para 20 vagas para cotistas. 

3. Alternativas

A proposta do INEP, adotada pelo Conselho Nacional de Educação, de transformar o atual ENEM único em um ENEM múltiplo, como dito antes, pode torná-lo mais difícil e complicado do que o atual.  

A alternativa é não tentar avaliar toda a base nacional curricular comum em uma prova, mas somente as competências mais gerais de leitura, raciocínio numérico e entendimento de conceitos científicos mais gerais, que pode ser a mesma para todos os estudantes que terminam o ensino médio, independentemente de seu itinerário formativo. É assim que funciona o Scholastic Aptitude Test (SAT) amplamente usado nos Estados Unidos. É um teste desenvolvido e administrado por uma fundação de direito privado, financiado pelas taxas cobradas pelos participantes, e aplicado de forma eletrônica e descentralizada várias vezes por ano. Um exame como este daria um padrão geral de referência do estudante, que poderia ser usado pelas universidades de forma complementar a seus processos próprios de seleção, e também de forma complementar para propósitos como a seleção para o Prouni ou crédito educativo. Embora trabalhosa, a metodologia para a elaboração e aplicação de um teste como este de forma eletrônica e descentralizada é conhecida, e evitaria os problemas que se repetem anualmente com a “operação de guerra” que é o ENEM.

A segunda prova, referida aos itinerários formativos, depende ainda de o Ministério da Educação conseguir superar o erro que foi fazer uso de sua questionável classificação das “áreas de conhecimento” em linguagens, matemática, ciências naturais e ciências sociais para definir os possíveis itinerários de formação do ensino médio. Faz mais sentido pensar em áreas mais próximas do mundo cultural e profissional, como STEM (matemáticas, engenharia, ciência e tecnologia), ciências da saúde, letras e artes, ciências sociais e econômicas. Estas provas poderiam ser desenvolvidas em parceria com as universidades que se interessassem, e aplicadas também de forma eletrônica e descentralizada aos alunos que optarem por carreiras nestes diferentes campos. Para os estudantes que optarem por itinerários de tipo técnico, mais vocacionais, é possível ir desenvolvendo aos poucos sistemas de certificação de competências pelas áreas profissionais respectivas, que sejam reconhecidos e valorizados pelo mercado de trabalho.

Este novo ENEM, se bem implementado, reduziria o peso do antigo currículo tradicional em benefício da avaliação de competências mais gerais, por um lado, e mais específicas para as áreas opcionais, de outro, e devolveria às universidades a responsabilidade por selecionar seus alunos, da qual elas nunca deveriam ter abdicado. Sua implantação inicial pode ser custosa, pela incorporação de novas tecnologias de avaliação decentralizada e on-line, mas, uma vez feita, acaba o pesadelo anual para os estudantes e os enormes custos e problemas da operação logística que ocorrem a cada ano. Vale a pena pensar com calma, antes de adotar a solução aparentemente simples indicada pelo Conselho Nacional de Educação

Cobrança de mensalidades e privatização das Universidades Públicas

Entrevista para o jornal Gazeta do Povo,  publicada em 29/08/2018

O tema da cobrança de mensalidades nas Instituições de Ensino Superior (IES) públicas tem se tornado recorrente nos últimos anos, em razão do cenário de crise vivido pelas entidades. De modo geral, como o senhor avalia essa pauta? É uma saída viável para o país?

Acho a pauta viável e necessária, desde que bem entendida e bem encaminhada. A cobrança de mensalidades não vai resolver o problema financeiro das instituições, que custam muito mais do que poderia ser arrecadado, mas seria um componente de uma política mais ampla para tornar a educação superior brasileira mais compatível com as possibilidades e necessidades do país. O mais importante, como menciono abaixo, seria avançar efetivamente na diversificação da educação superior pública, criando instituições com finalidades, custos e modelos de gestão e financiamento também diferenciado.

O Banco Mundial defendeu a cobrança num relatório divulgado em 2017. Uma das justificativas é o fato de boa parte dos alunos pertencerem a famílias com alto poder aquisitivo. Porém, existem pesquisas de entidades como Andifes e Fonaprace que não confirmam esses dados e apontam um crescimento da fatia de estudantes mais pobres. Na sua opinião, a universidade pública ainda é um ambiente elitista? Os mecanismos sociais de inclusão podem apontar um caminho correto para a mudança do perfil?

Os dados são muito claros, da PNAD de 2017. O perfil dos alunos do ensino superior é bem variado, tanto no setor público quanto privado. Existem poucos de famílias de renda muito baixa e baixa, de até um salário mínimo de renda familiar per capita, e um predomínio de estudantes de famílias de renda média, entre 1 e 2 salários mínimos. A rede pública tem proporcionalmente mais alunos de renda familiar mais baixa, mas tem menos em termos absolutos, porque a rede pública é pequena – só 25% da matrícula; e existe um segmento significativo de alunos de famílias mais ricas nos dois setores. Estes dados não mostram um fato importante, que é que a maioria dos estudantes mais pobres estão em cursos noturnos, de mais fácil acesso, menos competitivos e que levam a menores rendimentos no mercado de trabalho, como os das profissões sociais. Pelos dados do ENADE 2004-2006, 20% ou mais dos estudantes de medicina, ciências econômicas, design, direito e jornalismo vinham de famílias com renda acima de 10 salários mínimos mensais. No outro extremo, em áreas como serviço social, enfermagem e nos diversos cursos de tecnologia, esta percentagem não chegava a 3%. O principal fator de exclusão não é a capacidade de pagar, mas o fato de que muitos jovens de famílias mais pobres não completam o ensino médio ou não se qualificam para as carreiras mais competitivas no ENEM.

Uma das sugestões do Banco Mundial para evitar a exclusão seria ampliar os sistemas de financiamento estudantil, como o FIES. Como o senhor avalia esse expediente? A necessidade de ressarcir a União poderia gerar o temor da inadimplência nos candidatos mais pobres, afastando-os do ensino superior?

Acho importante ter um sistema de financiamento que garanta que as pessoas que tenham capacidade interesse não sejam impedidas de estudar por falta de dinheiro. Isso pode ser feito por uma combinação de créditos educativos e isenções para quem tenha bom desempenho e não possa pagar. A cobrança de anuidades, sobretudo mediante financiamento, não deve depender somente da renda atual dos estudantes e suas famílias, mas, sobretudo, das expectativas de renda futura. Os sistemas de crédito educativo, quando bem desenhados, associam o pagamento da dívida aos resultados futuros no mercado de trabalho, e por isto os estudantes não precisam temer a inadimplência. Uma implicação disto é que o crédito só deve ser dado, em geral, para áreas de estudo e instituições cujos alunos tenham boas perspectivas de trabalho rentável. Carreiras sem perspectivas profissionais ou instituições que sistematicamente reprovam muitos alunos ou não capacitam para o mercado de trabalho não podem ser financiadas, a não ser em casos considerados de especial interesse público, aonde se justificam os subsídios.

Outro dado do Banco Mundial diz respeito ao custo dos alunos das universidades públicas – bastante superior ao registrado nas faculdades privadas. Por que isso acontece? Seria um problema de gestão das universidades?

Existem certamente problemas de gestão, mas o principal fator de custo das universidades públicas são os salários de tempo integral dos professores. A suposição é que todos os professores precisam ter doutorado e trabalhar em tempo integral porque combinam ensino com pesquisa. Mas na prática sabemos que a grande maioria dos cursos superiores no setor público são sobretudo de ensino, e que só uma parcela pequena dos professores efetivamente faz pesquisa de qualidade. Instituições dedicadas ao ensino deveriam ter muito mais professores em tempo parcial, que não precisam ser doutores, custariam menos e poderiam trazer para os alunos a experiência prática do mercado de trabalho que os doutores frequentemente não têm. É assim em praticamente todo o mundo, a educação superior pública inclui instituições mais caras com alta intensidade de pesquisa, outras mais baratas voltadas ao ensino, e diferentes níveis de salário e investimentos em equipamento, instalações, etc. No Brasil esta distinção não se dá, todas as instituições federais tem as mesmas carreiras, com custos semelhantes. Pretende-se nivelar por cima, e, por falta de recursos e condições, acaba-se nivelando por baixo.

Nesse sentido, qual é a solução para aprimorar a gestão das entidades? Seria possível pensarmos numa ampla consultoria de governança, tomando o modelo das IES privadas como exemplo?

É possível melhorar a governança, mas é preciso haver um sistema adequado de incentivos para que a instituições se interessem em usar melhor seus recursos. Como a maior parte dos recursos é para pagar salários dos professores, e as folhas de pagamento são administradas pelo governo central, as universidades não tem interesse nem condições de melhorar o uso de seus recursos. A solução correta é transferir a responsabilidade da gestão de pessoal para as universidades, e financiá-las conforme seu desempenho. As universidades paulistas têm autonomia para gerir seu pessoal, uma situação melhor do que as federais, mas as carreiras são fixas e uniformes para o Estado, e o financiamento é fixo, vinculado aos impostos estaduais, e não associado ao desempenho das instituições, como deveria ser.

Algumas vozes vão além do tema da cobrança da mensalidade e pregam a privatização das IES públicas. Como o senhor avalia essa proposta?

Não conheço nenhuma proposta séria neste sentido. Em todo o mundo os governos financiam a educação superior, ainda que em níveis e formatos distintos. É importante entender que a alternativa não é entre instituições estatais, por um lado, ou privadas com fins lucrativos por outro. Muitas das principais universidades americanas e inglesas, por exemplo, são instituições de direito privado, geridas como fundações ou corporações independentes, e fazendo uso de recursos públicos e privados obtidos pelo desempenho de suas diversas atividades. O modelo estatal, em que as universidades funcionam como repartições públicas, sem flexibilidade no uso dos recursos, é incompatível com a necessidade de dar prioridade à excelência e relevância social de suas diversas atividades, e o modelo privado de fins lucrativos, que dá prioridade ao lucro, pode funcionar em alguns setores e para determinados públicos, mas não tem como suprir as necessidades de educação superior e pesquisa universitária de um país.

As opiniões contrárias à privatização afirmam que as universidades públicas correriam o risco de entrar num processo de competição de mercado. Isso levaria a um alinhamento das IES públicas à lógica corporativa. Na sua opinião, as universidades perderiam o seu caráter social com a privatização?

De novo, não creio que faça sentido nem conheço nenhuma proposta de transformar as universidades públicas em empresas privadas de fins lucrativos. O que sim existem são propostas de transformar as universidades em entidades públicas de direito privado, com responsabilidades e objetivos claros, estimuladas a competir por recursos públicos e privados conforme seu desempenho, e autonomia para gerir seus recursos conforme suas finalidades. A competição, como estímulo ao bom desempenho, é salutar e necessária.

Existem outras saídas especuladas para a mudança do cenário das IES públicas, como a cobrança de mensalidade em mestrados, a criação de fundos patrimoniais de investimento e a transformação das entidades em Organizações Sociais (OS). Qual a sua opinião sobre essas propostas?

Todas estas propostas fazem sentido. É importante cobrar de quem pode pagar, na graduação e pós-graduação, não somente para diminuir os custos, mas também para fazer com que os alunos não ocupem as instituições quando não estejam efetivamente motivados. As universidades devem poder administrar seus patrimônios, e ter um regime legal de direito privado; o seu carácter público deve ser garantido pela orientação de seus órgãos superiores com a presença do principal financiador, que é o setor público.

A política de cobranças do ensino público superior varia bastante nos países desenvolvidos. Na sua opinião, existe um modelo que poderia ser tomado como referência pelo Brasil?

Creio que existem bons exemplos, como o da Austrália, que precisariam ser melhor estudados, evitando a situação extrema dos Estados Unidos, em que os estudantes acumulam muitas vezes dívidas impagáveis, ou a do FIES no Brasil até recentemente, em que de fato não havia pagamento, e sim um subsídio indiscriminado do setor público ao setor privado, sem maiores critérios.

Conceitualmente, a educação superior não está sendo encarada como um custo do Estado em vez de ser tomada como um investimento? Ou, na prática, o país não tem mesmo como arcar com todas as responsabilidades estipuladas na Constituição?

Me parece que esta não é uma boa maneira de entender isto. Todos os investimentos tem custos. Para os estudantes, o ensino superior é um belo investimento, porque a renda de quem tem um título universitário é varias vezes maior do que a de quem não tem, e é razoável que compartam estes custos. Para a sociedade como um todo, é sempre bom ter pessoas mais educadas, mas os benefícios sociais da educação superior, difíceis de medir, são muito diferentes conforme a carreira e a qualidade da formação de cada um. Quando o principal resultado da educação são as credenciais, o diploma, e não o conhecimento e a competência, ela pode trazer benefício pra as pessoas individualmente, mas prejuízo para a sociedade como um todo. O Brasil, nos últimos 20 anos, multiplicou seus gastos em educação em todos os níveis, ampliou o acesso à educação superior, mas a produtividade da economia tem se mantido estagnada, o que mostra que a relação entre gastos em educação e benefícios para a sociedade nem sempre se dá.

Quanto à Constituição, pelo que entendo, ela não garante a todos o direito de acesso ao ensino superior, e em nenhum país no mundo o acesso ao ensino superior é universal, embora tenha se ampliado muito, em modalidades diferentes, das quais as universidades tradicionais são somente uma das alternativas. A gratuidade nos estabelecimentos oficiais que estabelece a Constituição foi feita em uma época em que haviam muito menos estudantes, os custos eram bem menores, a o profundo desequilíbrio fiscal que temos hoje ainda não se vislumbrava. Não se trata de um princípio de direito universal, e isto precisa ser alterado.

As novas diretrizes curriculares para o ensino médio: o bom, o ruim e o inútil

Das 16 páginas das Diretrizes Curriculares aprovadas pelo Conselho Nacional de Educação, os jornais só noticiaram, praticamente, a possibilidade de usar até 20% do tempo em atividades à distância, como se isto fosse o mas importante. Olhando o documento em detalhe, pode-se ver que tem muitas coisas novas e importantes, outras nem tanto, e muita coisa inútil, que acaba tornando o documento difícil de ler e interpretar.

Antes de mais nada, é preciso entender para que serve este documento. O introito cita um emaranhado de leis, artigos, pareceres e despachos que são um testemunho do cipoal que é a legislação brasileira sobre educação, mas não explica com clareza seu objetivo. Existe uma nova lei sobre o ensino médio, aprovada no início de 2017; e a função destas diretrizes é dizer como esta lei deve ser entendida e implementada. Elas deveriam ser um documento escrito em linguagem simples e clara, inteligível para professores e gestores escolares em todo país, e servir de referência para a elaboração de uma Base Nacional Curricular Comum muito mais objetiva e clara do que a proposta pelo Ministério da Educação meses atrás; mas, infelizmente, continua sendo um documento prolixo, cheio de frases e difíceis ou impossíveis de interpretar. No todo, tem muitas coisas boas, algumas ruins, e muitas outras inúteis. Foi o que o Conselho Nacional de Educação conseguiu fazer, e é importante separar ao joio do trigo.

O principal mérito destas diretrizes é que elas reafirmam a ideia fundamental da nova legislação sobre o ensino médio, a diversificação, que está lá no item VII do artigo 5, sobre os princípios gerais que devem fundamentar o novo ensino médio:

Diversificação da oferta de forma a possibilitar múltiplas trajetórias por parte dos estudantes e a articulação dos saberes com o contexto histórico, econômico, social, científico, ambiental, cultural local e do mundo do trabalho”.

A primeira parte da frase é clara e importante: ao invés de um currículo único e obrigatório para todos, deve haver múltiplas trajetórias, que os estudantes podem seguir segundo seus interesses, condições e disponibilidade da oferta das escolas. Estas trajetórias podem incluir a formação técnica do nível médio, que até agora era tratada como atividade suplementar em relação ao ensino médio regular. A segunda parte do texto, da “articulação dos sabres”, etc., é uma das tantas frases cheias de boas intenções, mas sem interpretação clara e aplicação prática que permeiam o texto, resquícios de um estilo barroco que ainda persiste nos documentos sobre educação no Brasil.

O principal problema é que ele não avança o suficiente no entendimento do que seriam estas múltiplas trajetórias. Vamos voltar a isto mais adiante. Primeiro, é importante ressaltar os méritos.

O segundo mérito é que ele procura se afastar do formato tradicional da educação baseada em aulas expositivas, em que os alunos simplesmente aprendem a repetir o que o professor diz, e abre a possibilidade de uso de uma pluralidade de formas. Os projetos pedagógicos das escolas, descritos no artigo 8, devem incluir

“Atividades teóricas e práticas, provas orais e escritas, seminários, projetos e atividades online, autoria, resolução de problemas, diagnósticos em sala de aula, projetos de aprendizagem inovadores e atividades orientadas”.

E o item 13 do artigo 17 fala em

“Aulas, cursos, estágios, oficinas, trabalho supervisionado, atividades de extensão, pesquisa de campo, iniciação científica, aprendizagem profissional, participação em trabalhos voluntários e demais atividades com intencionalidade pedagógica orientadas pelos docentes; assim como podem ser realizadas na forma presencial – mediada ou não por tecnologia – ou a distância, inclusive mediante regime de parceria com instituições previamente credenciadas pelo sistema de ensino”.

Estas atividades devem ter por objetivo não somente a absorção e reprodução de conhecimentos, mas competências e habilidades na solução de problemas, domínio de princípios científicos e tecnológicos próprios das diversas áreas de conhecimento, práticas produtivas e sociais, capacidade de refletir sobre o que está sendo aprendido, e uso de linguagem apropriada para sua expressão. São coisas mais fáceis de dizer do que de fazer, mas, na medida em que os estudantes se liberem da obrigação de estudar para a maratona do ENEM – outro tema importante tratado nas diretrizes – se torna mais factível sair da camisa de força da educação tradicional.

Um terceiro mérito importante do documento é que ele flexibiliza as formas pelas quais os conhecimentos podem ser reconhecidos e adquiridos, assim como a forma pela quais os professores podem ser recrutados. Esta flexibilização aparece em diferentes partes; através de parcerias entre diferentes instituições, sobretudo para os itinerários de formação técnica; no reconhecimento de competências prévias; na revalidação de estudos feitos em outras instituições nacionais e estrangeiras, etc.

Sobre os professores, o documento reitera a necessidade de licenciatura para ensinar no ensino, médio, e o artigo 29 limita o reconhecimento de notório saber de docentes apenas para atuar nos itinerários de formação técnica e profissional. Mas o artigo 30 abre uma importante janela, ao admitir que “podem ser admitidos para a docência no ensino médio, profissionais graduados que tenham realizado programas de complementação pedagógica ou concluído curso de pós-graduação orientado para o magistério na educação básica”. Dependendo do que seja esta complementação pedagógica, que pode ser bastante prática e objetiva, isto permite trazer para a educação profissionais de diferentes áreas que tenham interesse em ensinar, suprindo a carência de professores que existe hoje sobretudo nas áreas mais especializadas.

O quarto mérito importante é que ele mexe com o atual formato do ENEM. Ao invés de uma prova única, obrigatória para todos, as diretrizes dividem a prova em duas partes, uma geral, correspondente à parte comum de formação que todos os estudantes devem ter, e uma segunda à escolha dos estudantes, conforme seus itinerários formativos. Esta questão do ENEM ainda precisa ser melhor estudada e discutida, mas se trata, sem dúvida, de um avanço em relação ao sistema atual.

Finalmente, as diretrizes incluem um esforço importante, embora ainda insuficiente, de estabelecer como deverá ser o ensino técnico de nível médio. Há um entendimento claro de que este tipo de formação não pode ser dado pelas escolas tradicionais, que não têm a cultura de formação profissional, e por isto são abertas várias janelas para o estabelecimento de convênios e parcerias, para o recrutamento de professores com experiência de trabalho profissional (e daí a necessidade de reconhecimento do notório saber), para sistemas de aprendizagem combinando ensino com trabalhos práticos na indústria, e inclusive para a possibilidade de dar aos alunos “certificados intermediários” equivalentes aos cursos FIC (de formação inicial e continuada) que podem ou não servir de etapa para o diploma de nível técnico completo. O outro avanço nesta parte é estabelecer que os cursos técnicos devem corresponder à ampla Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), e não ao limitado Catálogo Nacional de Cursos Técnicos adotado pelo Ministério da Educação, facilitando ainda a criação de novos cursos experimentais.

O principal problema das diretrizes é que elas não conseguem avançar em relação a um vício de origem da nova lei do ensino médio, que é a adoção de uma classificação totalmente inadequada das áreas de conhecimento adotada no passado pelo Conselho Nacional de Educação, que é utilizada tanto para a definição dos conteúdos da parte de formação comum quanto para a definição dos diferentes itinerários formativos. Esta classificação divide o conhecimento em quatro categorias, a “linguagem e suas tecnologias”, que incluem desde o português até as “linguagens corporais”, como a dança, passando por design, artes cênicas e linguagens digitais; as “ciências naturais e suas tecnologias”, incluindo todas as ciências físicas, biológicas, química, ciências da saúde e tecnologia; as “ciências humanas e sociais aplicadas”, que juntam no mesmo saco temas de filosofia, sociologia, economia, artes e literatura; e “matemática e suas tecnologias”, que fica separada, quando na realidade a matemática é um instrumento central para a grande maioria das diferentes áreas de conhecimento teórico e aplicado.

Esta classificação, quando utilizada para descrever o conteúdo da parte comum de formação, é inócua, mas se torna um problema grave quando se pretende que defina também os possíveis itinerários formativos. Em todo o mundo, os itinerários formativos no ensino médio tendem a ser agrupados em áreas que se aproximam mais das grandes áreas de formação profissional, como STEM (ciência, tecnologia, matemática e engenharia), ciências biológicas e da saúde, ciências econômicas e sociais, artes performáticas, língua e literatura. A matemática não é um itinerário formativo por si mesma, a não ser para os poucos que pretendam ser matemáticos, mas um componente central de formação para os diversos itinerários. Este problema tem sido amplamente discutido desde o momento em que a proposta da nova lei do ensino médio foi levada ao Congresso na forma de Medida Provisória em 2016, mas, por razões difíceis de entender, nunca foi solucionado.

As diretrizes abrem uma janela para sair desta camisa de força, ao prever, o item 10 do artigo 17, que

“Formas diversificadas de itinerários formativos podem ser organizadas, desde que articuladas as dimensões do trabalho, da ciência, da tecnologia e da cultura, e definidas pela proposta pedagógica, atendendo necessidades, anseios e aspirações dos estudantes e a realidade da escola e do seu meio”.

Isto possivelmente significa, na prática, que os sistemas de ensino podem organizar os itinerários como acharem melhor. No entanto, o desejável seria que, a cada itinerário formativo, correspondesse um exame nacional opcional, como parte do ENEM. Assim, haveria um exame para STEM, outro para ciências biológicas e de saúde, outro para ciências econômicas e sociais, outro para artes e literatura, por exemplo, o que o formato atual não permite.

As partes inúteis das diretrizes são as grandes formulações verbais que, ou são genéricas demais, ou são ininteligíveis, ou são simplesmente equivocadas. Esta versão das diretrizes está mais enxuta, em relação a isto, do que outros documentos similares, mas ainda poderia ser mais leve. Fala-se muito de “contextualização” e “interdisciplinaridade” e “transdisciplinaridade”, cujo significado na prática não se sabe qual é. No artigo 6º há um esforço frustrado de definir filosoficamente o que é trabalho, ciência, tecnologia e cultura que não resiste ao menor escrutínio, e que não se sabe exatamente porque está aí.

Existem outras questões importantes que foram levantadas em diversos momentos nas discussões sobre a nova lei do ensino médio, inclusive sobre a parte comum, que terminou sendo uma espécie de versão resumida do antigo currículo tradicional, ao invés de se concentrar nas competências mais gerais de linguagem e raciocínio matemático, deixando os conteúdos mais específicos como “minors” opcionais ou “majors” para os diferentes itinerários formativos.

A nova lei do ensino médio foi um avanço, mas ela evidentemente tem limitações importantes, que se refletem nas diretrizes curriculares aprovadas pelo CNE. Mas é importante identificar o que há de positivo, e seguir adiante. A lei precisa ser colocada em prática, avaliada, e, no futuro não muito remoto, precisará ser reescrita.

Liberdade acadêmica e autonomia universitária

(uma versão deste texto foi publicada no site do movimento Livres)

A decisão unânime do STF suspendendo as intervenções policiais nas universidades federais, em nome da liberdade de opinião e da autonomia universitária, foi muito importante, por deixar claro que as universidades, ainda que públicas, são instituições autônomas, e não meras repartições públicas nas quais os chefes ou governantes de plantão determinam o que pode ou não pode ser dito e feito.

Isto posto, fica a dúvida de até que ponto a liberdade de opinião e o contraditório de ideias está realmente ocorrendo em todas instituições, e, mais amplamente, até onde deve ir o princípio da autonomia. Existem muitos relatos de situações em universidades em que vozes discordantes são sufocadas, que a discussão de ideias é substituída por agressões, e  que professores utilizam sua liberdade de ensinar para advogar por seus pontos de vista, e não para abrir espaço para o confronto de argumentos. Por mais que isto possa ocorrer, jamais justificaria que uma autoridade externa resolvesse por sua conta que determinados limites foram ultrapassados, e usasse da força policial para tentar reestabelecer a liberdade de opinião e o clima de confronto civilizado de ideias que deve existir.

Isto não significa que o problema não exista e que possa ser ignorado, e a questão é muito mais ampla do que um simples problema de liberdade de expressão. O princípio da autonomia universitária supõe um pacto implícito entre a sociedade e as universidades, em que as universidades recebem recursos públicos, reconhecimento pelos títulos que outorga e têm sua autonomia administrativa, financeira e acadêmica garantidas, e devem em troca formar bem seus alunos, desenvolver pesquisas que beneficiem direta ou indiretamente a sociedade, contribuir para o desenvolvimento do conhecimento e garantir os valores da liberdade intelectual. No passado, este pacto ocorria quase sempre de forma implícita, sem que precisasse ser fiscalizado. Nas sociedades modernas, em que os custos das universidades são enormes e milhares de pessoas depositam nelas suas esperanças de desenvolvimento pessoal e profissional, este pacto precisa se tornar mais explícito, e vir acompanhado de mecanismos efetivos para garantir que ele se cumpra. Um destes mecanismos são os contratos de gestão, em que as universidades se comprometem a manter determinados princípios e produzir determinados resultados, recebem recursos proporcionais aos resultados que obtêm e têm liberdade para buscar outros recursos e administrar seus patrimônios. Um outro mecanismo é o estabelecimento de conselhos diretores formados por pessoas externas às universidades que, em parceria com representantes internos, atuam decisivamente na escolha dos dirigentes universitários e em decisões de maior alcance como a criação ou fechamento de determinados cursos, assim como nas políticas de pessoal e de investimentos.

Esta é maneira pela qual funciona a grande maioria das universidades públicas ou privadas nos países desenvolvidos, mas não é, infelizmente, o que ocorre no Brasil e em muitos outros países da nossa região. No Brasil, por um lado, o princípio da autonomia é levado ao extremo, com as universidades elegendo seus dirigentes entre seus próprios professores, e considerando ilegítimo que os governos exerçam até mesmo o direito mínimo de escolher reitores que não sejam o primeiro das listas tríplices eleitas internamente. Por outro, quase não existe autonomia para fazer uso de recursos, fixar salários e definir o conteúdo dos cursos, que devem obedecer a “diretrizes curriculares” estabelecidas pelos ministérios. Embora não sejam repartições públicas, em muitos aspectos elas são tratadas e funcionam como tal, e isto talvez explique que determinadas autoridades judiciais ou administrativas se sintam no direito de intervir em suas atividades.

Se as universidades abusam de sua autonomia, proporcionando ensino de má qualidade, desrespeitando os princípios da liberdade acadêmica e fazendo mau uso de seus recursos, o que a sociedade pode fazer? Sempre haverá discordâncias em relação a estas coisas, mas, quando existem contratos de gestão e conselhos diretores externos, a decisão final é dos representantes da sociedade, que podem reduzir ou redirecionar os recursos, determinar ajustes de conduta, ou substituir dirigentes. No Brasil, como estes mecanismos não existem, não há muito a fazer no curto prazo. O Ministério da Educação tem um sistema extremamente caro e complexo de avaliação das instituições e cursos superiores, mas, na prática, ele só afeta instituições privadas em casos extremos de mau funcionamento.

No médio e longo prazo, porém, se as universidades não respondem às expectativas da sociedade, funcionam mal, ficam paralisadas por greves indefinidas e deixam de ser um espaço aberto para a liberdade intelectual, elas tendem a definhar e se tornar irrelevantes –perdem o apoio da sociedade, os recursos públicos diminuem, indo atender a outras prioridades, os melhores estudantes buscam outras instituições, e os melhores professores também buscam outros lugares onde possam trabalhar melhor.

Este processo já começou no Brasil em muitas instituições, e pode se agravar ainda mais, se nada for feito. O melhor seria transformá-las em instituições realmente autônomas e com responsabilidade ante a sociedade, lideradas por pessoas que não sejam, simplesmente, representantes dos interesses de suas diversas corporações internas, com projetos bem definidos de desempenho e gestão. Para que esta transformação ocorra, é importante que a própria comunidade universitária entenda sua necessidade, e participe deste processo de mudança. Cabe a ela, através de seus professores, alunos e dirigentes, recuperar sua legitimidade, qualidade e relevância, enquanto podem.

As propostas dos presenciáveis para a educação

O Instituto IEDE (Interdisciplinaridade e Evidência no Debate Educacional) publicou uma análise detalhada das propostas dos presenciáveis para a educação. Os textos estão disponíveis aqui. Coube a mim comentar as propostas de Fernando Haddad para o ensino médio. Em outro texto, publicado na revista Veja e também neste blog, comentei a questão do ensino à distância, que parece central na proposta de Jair Bolsonaro. 

A proposta de Haddad para o ensino médio 

Pelo que tem sido difundido, os dois pontos principais da proposta de Fernando Haddad para o ensino médio são revogar a lei de reforma aprovada em 2017 e a criação de um programa federal de ensino médio, baseado no modelo dos cursos integrados dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. É uma proposta inviável, pelos custos que representaria, e elitista, significando uma volta atrás no esforço que tem sido feito nos últimos anos para criar um ensino médio diferenciado e apropriado para a grande maioria dos jovens brasileiros.

A proposta é inviável porque a federalização do ensino médio teria um custo totalmente incompatível com a realidade orçamentária do país. Hoje, existem 370 mil alunos de nível médio em instituições federais, e 8.2 milhões nas redes estaduais. No sistema federal, são 13 alunos por professor; nas redes estaduais, 32. O custo por aluno nas redes estaduais é de cerca de 6 mil reais ao ano. Não há dados disponíveis sobre o custo por aluno de ensino médio no sistema federal, mas deve ser próximo dos alunos de nível superior, cerca de 22 mil reais ao ano. O custo de atender aos alunos das redes estaduais com o mesmo nível de gastos do sistema federal seria de 173 bilhões de reais, mais do que todo o orçamento atual do Ministério da Educação. Isto sem falar do pesadelo que seria trazer os atuais 250 mil professores de ensino médio para o sistema federal, que mal consegue administrar os quase 300 mil de suas universidades e institutos (estes números são aproximados, mas dão uma boa ideia das grandezas envolvidas).

Os Institutos federais, além de caros, são seletivos, e os poucos estudantes que passam em seus “vestibulinhos” aproveitam a oportunidade de estudar de graça em tempo integral para se preparar para o ENEM e entrar nas boas universidades federais ou estaduais. Bom para eles, mas não ajuda nada à grande maioria que não tem acesso e nunca vai conseguir seguir uma carreira universitária com um mínimo de qualidade. São os estados que vão continuar responsáveis pelo ensino médio, os recursos não cairão do céu, e o papel do governo federal deve ser apoiar e facilitar o trabalho dos estados, e não tomar o seu lugar.

A lei de reforma do ensino médio aprovada no inicio de 2017 é uma tentativa de criar um ensino médio diversificado, que não coloque todos os estudantes no mesmo funil dos cursos tradicionais e do ENEM, e que crie diferentes modalidades de formação, mais acadêmica ou mais profissional, para que todos possam aproveitar do ensino médio conforme seus interesses e condições. A reforma ainda não foi implementada, e existem muitas dúvidas sobre a base curricular comum proposta pelo Ministério da Educação, os conteúdos da chamada parte de formação comum, os diferentes itinerários formativos, como o ENEM será adaptado ao novo modelo, etc. Mas as três críticas principais que tem sido feitas a esta lei pelos que propõem sua revogação é que ela aumentaria a desigualdade entre os estudantes, que ela eliminaria os conteúdos de ciências sociais no ensino médio, e que seria uma lei “do Temer”, aprovada sem discussão por medida provisória, e que por isto deveria ser revogada. Nenhuma destas críticas é válida.

O ensino médio brasileiro já muito desigual por várias razões, que incluem as diferenças que os alunos já trazem da educação fundamental, dos diferentes recursos investidos nos diferentes sistemas estaduais e federais, e tudo isto é acentuado por um currículo único antiquado que poucos conseguem seguir e por um ENEM no qual entram 6 milhões de candidatos para disputar menos de 300 mil vagas das universidades federais. Neste sistema, o ensino técnico não é uma alternativa de formação, como no resto do mundo, a ser usada preferencialmente para quem não vai diretamente para o ensino superior, mas uma atividade complementar ao currículo tradicional. No novo formato, os alunos poderão se concentrar em suas áreas de interesse, sem precisar estudar só para passar nas provas, e se abre a possibilidade de uma formação mais prática e aplicada para quem quiser e precisar de se integrar mais rapidamente ao mercado de trabalho. Ao reconhecer as diferenças e abrir alternativas de formação, o modelo diferenciado permite reduzir, e não aumentar as desigualdades.

Quanto ao conteúdo, pouca gente acredita que o atual currículo de 14 ou mais matérias obrigatórias dadas em aulas tradicionais forma de fato os estudantes. Faz muito mais sentido concentrar o estudo em uma parte menor, básica, e permitir opções de formação e a aprofundamento diferentes para cada estudante. Uma crítica que se faz à reforma é que ela teria acabado com o ensino obrigatório de sociologia e filosofia. Na verdade, o que ela fez foi colocar os conteúdos de sociologia e filosofia na parte de formação geral, que precisa ter também matérias de grande importância na área social, como economia, ciência política e direito, que não fazem parte do currículo tradicional; e procurou passar do modelo tradicional das aulas expositivas por disciplinas para a educação por competências, o que não é nada fácil, mas é um caminho que deve ser buscado.

Quanto à maneira pela qual a reforma foi aprovada, se o uso de Medida Provisória desqualificasse uma legislação, então a bolsa família e tantas outras medidas aprovadas pelos governos passados também deveriam ser revogadas. Na verdade, a reforma do ensino médio vinha sendo discutida há anos pela Comissão de Educação da Câmara de Deputados e pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação, CONSED, e a medida provisória encaminhada pelo Ministro Mendonça Filho foi discutida durante meses a alterada pelo Congresso no processo de votação. O que precisa ser feito é avançar no que a proposta tem de bom e corrigir suas imperfeições, e não voltar atrás.

Ensino à distância – não há milagre

(Texto publicado na Revista Veja, de 24 de outubro de 2018, p. 60-61)

Entre 2014 e 2017, a percentagem de matriculados em cursos superiores à distância no Brasil passou de 17.2% a 21.3%, concentrados sobretudo nas instituições com fins lucrativos, onde, hoje, um terço dos estudantes estudam nesta modalidade. São na maioria pessoas mais velhas, que precisam trabalhar, têm dificuldade ter boa classificação no ENEM para ingressar nas universidades públicas, e não podem pagar matrículas muito caras. Para eles, a educação à distância, se bem feita, faz muito sentido. Isto dito, é preciso entender que o ensino à distância, assim como o presencial, pode ser dado de formas muito diferentes, com qualidade muito variada, e não são igualmente aplicáveis para todos os conteúdos e em todos os níveis.

Uma das vantagens do ensino à distância é que é possível preparar aulas excelentes com os melhores professores, acompanhadas de materiais de estudo, sistemas de avaliação, etc., tudo isto em grande escala. Existem boas experiências de ensino à distância em todo o mundo, a começar pela famosa Open University inglesa. Cursos na modalidade semipresencial, em que os estudante se encontram periodicamente para trabalhar com os professores e têm possibilidade de interagir com professores e colegas através da internet, podem ser melhores do que os cursos noturnos que proliferam no Brasil. Um dos problemas com os cursos à distância é que, trabalhando sozinhos, o número de pessoas que abandona o curso antes de terminar é muito alto, mas é bom lembrar que o abandono nos cursos presenciais no Brasil, mesmo nas universidades públicas, é próximo de 50%. Outro problema é que não é nada barato criar um sistema em que os alunos possam efetivamente interagir com seus professores à distância, e, sem isto, a qualidade dos cursos fica muito comprometida.

Quando se trata da educação dos jovens, e sobretudo de crianças, a situação é muito diferente. O processo educativo não consiste somente na transmissão de conhecimentos que podem ser gravados em aulas e codificados em sistemas de ensino, mas em um conjunto muito mais amplo de atitudes, valores e maneiras de pensar e trabalhar que só se transmitem na interação direta entre quem ensina e quem aprende, e na convivência diárias entre colegas. Em parte, são as chamadas “competências não cognitivas”, ou características de personalidade, como persistência, capacidade de trabalhar em equipe, estabilidade emocional, motivação, e outras, de importância cada vez mais reconhecida na educação e no trabalho, que se desenvolvem na experiência escolar no dia a dia, quando bem conduzida. Mas também os chamados “conhecimentos tácitos” como a maneira de desenvolver um argumento, a apreciação de um texto literário ou uma obra de arte, o significado de uma demonstração científica, a prática de lidar com materiais e tantas coisas mais que as pessoas só aprendem através do contato com outras que já têm estes conhecimentos e práticas. E incluem também valores, que se transmitem sobretudo pelo exemplo. Na escola, quem pode transmitir tudo isto são os professores. Eles são insubstituíveis, e toda a evidência internacional é que a qualidade dos sistemas escolares, e da educação de um país, é dada pela qualidade de seus professores.

De novo, é importante distinguir aqui o ensino fundamental do ensino médio. No ensino fundamental, o uso de recursos pedagógicos à distância só faz sentido de forma complementar, sob orientação e acompanhamento dos professores. Existe muito espaço para usar recursos à distância para apoiar os professores, com planos de aula, materiais de demonstração, experiências de colaboração com crianças de outras escolas, e outros, além dos trabalhos de educação continuada dos próprios professores.

A recente reforma do ensino médio que o Ministério da Educação está tratando de implementar traz duas ideias aparentemente contraditórias, a preferência pelo ensino médio de tempo integral e a abertura para o ensino médio à distância. Parece uma contradição, mas só para quem esquece da grande variedade dos estudantes e das redes escolares do país. O ensino de tempo integral, como o dos institutos federais e das escolas militares, pode ser bom, mas é caro, seletivo (os alunos passam por “vestibulinhos)”, e não há como ampliá-lo de forma significativa nas redes estaduais, Metade dos alunos do ensino médio no Brasil hoje tem 18 anos ou mais, um quarto estuda à noite, muitos precisam trabalhar, a maioria não vai para uma universidade, e todos precisam adquirir competências profissionais que sejam úteis e valorizadas no mercado de trabalho. Para estes, uma combinação entre cursos presenciais concentrados nas matérias básicas, e cursos mais práticos em diferentes modalidades, inclusive de intermediação tecnológica, em que os conteúdos são produzidos e transmitidos centralmente, mas os alunos assistem em salas de aula acompanhados pelos professores, podem fazer mais sentido, dependendo de onde vivem, dos recursos locais disponíveis e das áreas de capacitação.

Para o ensino superior, uma questão importante é saber se faz sentido para o governo estimular o desenvolvimento do ensino à distância, seja nas instituições públicas ou no financiamento das instituições privadas, como substituto para o ensino presencial. Uma justificativa seria a necessidade de ampliar o acesso ao ensino superior, que hoje ainda é limitado. Mas o principal obstáculo à ampliação do ensino superior no Brasil não é a falta de vagas ou cursos superiores, mas o número ainda pequeno de pessoas que terminam o ensino médio com qualificações adequadas para estudos mais avançados. Milhões se candidatam todos os anos para o ENEM, poucos se classificam, metade dos que entram em universidades públicas ou privadas nunca terminam seus cursos, e muitos dos que se formam acabam trabalhando em atividades de nível médio.

Para os que ficam pelo caminho, a educação universitária é uma grande fábrica de ilusões que custa dinheiro e tempo que poderiam ser usados para uma educação mais prática e acessível. Multiplicar vagas de ensino à distância, aonde as taxas de abandono são muito mais altas, é agravar ainda mais este quadro.

O ensino à distância, em suas diferentes modalidades, quando bem feito e aplicado aos conteúdos, níveis e tipos de alunos adequados, principalmente na educação continuada de adultos, é um excelente recurso, mas não é um substituto para boas escolas e bons professores, sobretudo nos anos iniciais de formação. Os problemas da educação brasileira não se resolverão com novas tecnologias nem com educação à distância, mas com bons professores, currículos adequados e altos padrões de exigência de desempenho de estudantes, professores e instituições.