EDUCACION
SUPERIOR EN AMERICA LATINA
UNA AGENDA
DE PROBLEMAS, POLITICAS Y DEBATES EN EL UMBRAL DEL AÑO 2000
Proyecto
de Políticas Comparadas de Educación Superior
Centro
de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Argentina, Núcleo de
Pesquisas sobre Ensino Superior (NUPES), Universidade de Sao Paulo;
Brasil,, Departamento de Investigaciones Educativas (DIE), del CINVESTAV,
México, Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales (FLACSO),
Chile, Instituto deEstudios Políticos y Relaciones Internacionales
(IEPRI), Universidad Nacional, Colombia.
José Joaquín Brunner (coordinador), Jorge Balán, Hernán
Courard, Cristián Cox, Eunice Durham, Ana María García
de Fanelli, Rollin Kent, Lúcia Klein, Ricardo Lucio, Helena Sampaio,
Mariana Serrano y Simon Schwartzman.
(publicado por la Universidad de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1995)
José Joaquin Brunner, Ricardo Lucio, Eunice Durham, Ana Fanelli, Rollin
Kent - Santiago de Chile, 1994
PRESENTACIÓN
1.
LA GRAN TRANSFORMACION
Fin de un ciclo
(i) Multiplicación y diferenciación
de las instituciones
(ii) Creciente participación
del sector privado
(iii)
Ampliación y diversificación del cuerpo docente
(iv)
Aumento del número y variedad de los graduados
Clasificación de los sistemas nacionales de educación
superior
Modalidad común
de coordinación
Coordinación
y complejidad
2.
LA CRISIS DE LA EDUCACION SUPERIOR
Desajustes
Estructurales
Parálisis institucional
Mal funcionamiento de los sistemas
Agotamiento del modelo
de coordinación
Financiamiento en
tiempo de crisis
3.
TENTATIVAS DE CAMBIO EN LOS NOVENTA
Una nueva
pauta de cambio
Planes integrales
de reforma
(i) La reforma
chilena y sus efectos
(ii) La
nueva ley colombiana de educación superior
Tentativas de cambio
en los sistemas del Grupo A
(i) Las políticas
de reforma en México
(ii) El proyecto de ley argentino
(iii) Tentativas
de cambio en Brasil
(iv) Contratos
de racionalización en Bolivia
Reformas impulsadas
desde el sistema
(i) El caso
de Costa Rica
(ii) El caso de Venezuela
(iii) El caso de
Ecuador
(iv) El caso de
Nicaragua
Dificultades en la implementación
de la nueva pauta
4. PUNTOS PARA UNA AGENDA
El marco de
propuestas internacionales
(i) La propuesta
de CEPAL-UNESCO
(ii) La
propuesta del Banco Mundial
Puntos para una agenda
latinoamericana
(i) Diferenciación
y diversificación
(ii) Desarrollo del sector privado
(ii) Financiamiento
diversificado
(iv) Nuevo contrato
entre los sistemas y los gobiernos
(v) La formación de una nueva generación
de académicos
(vi) Atención especial a las instituciones
más rezagadas
(vii) Políticas de diversificación
institucional
(viii) La internacionalización
de la educación superior
Notas
Bibliografia
PRESENTACÍON
El presente
estudio tiene la doble función de síntesis y de propuesta.
Como
síntesis, recoge el producto del análisis comparativo
de las políticas de educación superior en América
Latina, realizado durante el transcurso de cinco años por cinco
instituciones académicas de Argentina, Brasil, Chile, Colombia
y México, coordinadas desde la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, FLACSO, de Chile y financiado por la Fundación
Ford.
El estudio,
que en un principio centró su atención en el análisis
de las políticas de educación superior en los cinco
países mencionados, poco a poco fue ampliando su objeto de
análisis hasta incluir también a los sistemas de educación
superior de los otros países de la región. Se constató,
de esta manera, que existen rasgos comunes referidos a la expansión
y diversificación de los sistemas, a sus crisis de crecimiento
encarnadas por los procesos de apertura económica, social y
política que se desarrollan en la región de manera más
o menos similar y sincrónica. Igualmente se constató
que es en el análisis de esos rasgos comunes donde sobresale
lo diverso, las maneras diferentes con las que en cada país
se han vivido tanto las crisis de expansión como las de apertura
de los sistemas.
Esta
síntesis corresponde a los tres primeros capítulos,
que presentan tanto la gran transformación que ha tenido lugar
en la educación superior latinoamericana en las últimas
décadas (capitulo 1) y la crisis, expresada de maneras diferentes,
a que esa transformación ha dado origen (capitulo 2), como
las tentativas de cambio de distinta índole que surgen en los
diferentes países a partir de la década de los años
noventa (capítulo 3)
Como
propuesta, el estudio se dirige a los académicos, a los diferentes
grupos de actores involucrados en la educación superior y a
los responsables del diseño y puesta en marcha de las políticas
pertinentes. La propuesta se concreta en el último capítulo
(capítulo 4), donde se pretende puntualizar, para el contexto
latinoamericano, una posible agenda de políticas que recoge
la discusión internacional actual en torno a un reordenamiento
a fondo de la educación superior.
Aunque
el trabajo presente es fruto de un esfuerzo conjunto, el papel desempeñado
por el Dr. José Joaquín Brunner en la coordinación
y dirección de todo el proyecto de investigación que
le antecedió, fue definitivo en la redacción final de
este documento.
Ricardo Lucio A.
Instituto de Estudios Políticos
Universidad Nacional de Colombia
1.
LA GRAN TRANSFORMACION
Fin de
un ciclo
1. Puede decirse que hacia 1990 se completó
en América Latina un ciclo de expansión de la educación
superior que se había iniciado a mediados del presente siglo. La
matrícula de tercer nivel creció, en esos cuarenta años,
de 270.000 alumnos a más de 7 millones de alumnos.
(gráfico 1). Durante ese mismo período,
la tasa regional bruta de escolarización superior pasó de
menos de un 2% a alrededor de un 18% (Cuadro
1).
2. Cuatro procesos se asocian a esta vasta
transformación de la educación superior latinoamericana:
i) Multiplicación
y diferenciación de las instituciones;
ii) Creciente participación
del sector institucional privado;
iii) Ampliación
y diversificación del cuerpo docente;
iv) Aumento del
número y variedad de los graduados.
i)
Multiplicación y diferenciación de las instituciones
3. Mientras que en
1950 existían en América Latina alrededor de 75 universidades,
casi todas ellas de carácter oficial o público (estatales
o federales, nacionales, estaduales o provinciales, financiadas por el
erario nacional), alrededor de 1990 existen en la región 300 universidades
oficiales, cerca de 390 universidades privadas (que funcionan casi todas
sin recursos del tesoro público) y, en el nivel no-universitario,
alrededor de 3000 instituciones, 1215 oficiales y 1710 privadas (Cuadro
2). Puede concluirse, por lo tanto, que en la mayoría de los
casos nacionales los sistemas son, de acuerdo a una clasificación
del Banco Mundial (1993:10) "diferenciados públicos versus privados";
esto es, sistemas donde coexisten lado a lado instituciones de los dos
tipos, que a nivel mundial aparecen como los predominantes entre los países
de ingresos mediano-altos.
3.1. En general,
en todos los países el modelo de universidad oficial o pública
sirve de patrón de referencia para el resto de las instituciones
universitarias. Entre las universidades oficiales existe, sin embargo,
un alto grado de diversidad, según la antiguedad de las instituciones
y su trayectoria de desarrollo; su tamaño (número de alumnos)
y complejidad organizacional; su carácter nacional, regional, provincial
o local y la naturaleza de su dependencia administrativa; su emplazamiento
en ciudades de distinta dimensión y nivel de desarrollo; su mezcla
de funciones de investigación y docencia y la diversidad de áreas
del conocimiento que cubren, etc. En su mayoría, estas universidades
son de carácter público-estatal. En unos pocos países,
sin embargo, se incluyen en este sector algunas universidades privadas
que reciben aportes permanentes y directos del Estado.
3.2. Sólo
un selecto número de universidades (entre una y diez según
el grupo y características de cada sistema nacional
[1]) pueden clasificarse como "universidades complejas"; esto es,
entidades que combinan actividades sistemáticas y variadas de investigación
y de docencia de pre y posgrado en un número significativo de áreas
del conocimiento. En general, este tipo de universidades son entidades
oficiales. Excepcionalmente, unas pocas universidades privadas pertenecen
a esa categoría de organizaciones complejas.
3.3. Las demás universidades oficiales son exclusivamente docentes, con
fuerte énfasis en la formación profesional. Pueden ser "universidades
completas", que ofrecen carreras en la mayoría de las áreas del
conocimiento; "universidades incompletas", que sólo ofrecen programas en
un número limitado pero diversificado de áreas del conocimiento;
o "universidades especializadas", que concentran sus actividades docentes en una
sola área (ciencias pedagógicas, agronomía, ingenierías
o tecnologías, salud y ciencias bio-médicas, respectivamente). Existen
en la región, asimismo, unas pocas "universidades especializadas" - públicas
en su mayoría - que desarrollan investigación y ofrecen programas
de posgrado.
3.4. Las universidades
privadas, a las que nos referimos un poco más adelante, son en
su gran mayoría "universidades incompletas"; por lo general, salvo
aquellas que reciben aportes directos y permanentes del Estado o son "especializadas",
no incursionan en las áreas básicas de investigación
ni ofrecen formación en ciencias naturales, en ciencias médicas
y en el nivel de posgrado.
3.5. diversidad tiende
a ser mayor en el sector privado que en el público, pero también
este último se halla fuertemente diferenciado según niveles
y tipos en algunos países como Argentina y México.
ii)
Creciente participación del sector privado
4. No sólo ha aumentado espectacularmente el número de instituciones
privadas sino que, además, en varios países - como Brasil, Colombia,
Chile, El Salvador y República Dominicana - la mitad o más de la
matrícula de tercer grado se encuentra localizada en instituciones de dicho
sector. En varios otros países - como México, Perú y Venezuela
- alrededor de un tercio o más de la matrícula no-universitaria
es ofrecida por instituciones que pertenecen al sector privado (Cuadro
3). En general, puede estimarse que más de 2 millones de alumnos cursan
sus estudios en instituciones privadas de nivel universitario y no universitario,
de los cuales aproximadamente la mitad pertenece a Brasil.
4.1. Las instituciones
privadas se caracterizan por su gran variedad, tanto si gozan del estatuto
de universidades como, especialmente, en el caso de las instituciones
privadas no-universitarias. Levy (1986) clasifica las universidades privadas
latinoamericanas según el momento de su creación y el carácter
de las instituciones distinguiendo entre:
(i) universidades confesionales, en su mayoría católicas,
habitualmente más selectivas desde el punto de vista académico
que las demás instituciones privadas y, en ocasiones, también
más fuertemente selectivas desde el punto de vista del reclutamiento
de sus alumnos. En su mayoría se hallan preocupadas de crear una
tradición académica. Varias existen ya desde hacia varias
décadas y algunas, como ocurre en el caso de Chile con seis universidades
católicas y en el caso de la Universidad Centro Americana (jesuita)
de Nicaragua, gozan de un apoyo permanente del Estado;
(ii) universidades (o instituciones equivalentes) de élite,
no confesionales, como existen en México, Venezuela, Colombia,
Perú y Chile; por lo general son intensamente selectivas desde
el punto de vista académico y social, están preocupadas
de ofrecer una formación de calidad y algunas gozan de apoyo empresarial
o de sus comunidades provinciales y se hallan bien conectadas a los mercados
de trabajo. Sólo en el caso chileno existen tres universidades
de este tipo que reciben apoyo del tesoro público; y
(iii) universidades privadas de absorción de demandas estudiantiles,
creadas por lo general durante las últimas dos décadas.
Concentran su oferta de servicios docentes en torno a un núcleo
de carreras de alta demanda y bajos costos de producción y, en
ocasiones, operan como verdaderas "fábricas de títulos".
Con independencia de su estatuto jurídico, o incluso en algunos
casos de las disposiciones legales del respectivo país, un grupo
relativamente amplio de las universidades privadas de este tipo actúa
en el mercado con fines de lucro, hallándose fuertemente separada
en ellas la propiedad de la empresa (en manos de sus dueños) de
la conducción de los asuntos académicos, que es delegada
en una o más personas que conforman la dirección institucional.
4.2. Desde el punto
de vista de su desarrollo y cobertura académica, pueden encontrarse
entre las universidades privadas unas pocas instituciones "completas", una
mayoría de instituciones "incompletas" y algunas "especializadas",
junto a un número de organizaciones que se halla recién en
proceso de formación. Existen, asimismo, universidades privadas "complejas",
entre ellas varias de élite en Colombia y Chile, y algunas universidades
católicas en esos mismos países y Brasil.
4.3. En cuanto a
las instituciones privadas no-universitarias, existe una enorme variedad,
desde instituciones que ofrecen carreras profesionales que también
son impartidas por las universidades hasta instituciones de "ciclo corto",
que forman técnicos y especialistas en cursos de dos o más
semestres. Por lo general, estas instituciones definen sus actividades
docentes en respuesta al mercado laboral y sólo unas pocas son
conducidas "desde dentro", es decir, por la dinámica de los respectivos
complejos cognitivo-prácticos, caso en que habitualmente poseen
una mayor identidad profesional. Entre estas últimas se cuentan
algunas instituciones "especializadas", como institutos o centros tecnológicos
ligados a la producción, centros de formación comercial,
de entrenamiento en alguna rama de la informática, etc.
iii)
Ampliación y diversificación del cuerpo docente
5. Los docentes de
educación superior han aumentado, entre los años 1950 y
1990, de alrededor de 25 mil a más de 600 mil, sin que exista una
información confiable sobre el número de docentes que trabajan
en instituciones no-universitarias (Cuadro
4). La tasa de crecimiento del cuerpo académico ha sido tan
alta en la región que, como muestra un estudio para el caso de
México, durante el período 1960-1992, se incorporaron, en
promedio, 9 docentes por día (Gil Antón et al, 1994:29).
5.1. Del total estimado
de docentes, sólo una ínfima fracción (que puede
conjeturarse no supera el 10% y se halla concentrado principalmente en
Brasil, México, Argentina, Chile y Venezuela) son profesores-investigadores
con dedicación a la docencia de posgrado y a la investigación,
publicando regularmente en revistas científicas internacionales
de corriente principal.
[2]
5.2.
Un número variable, de peso dominante o en cualquier caso significativo
dentro de cada país, se desempeña en funciones docentes
dentro de las universidades oficiales, hallándose agrupado en sindicatos
o asociaciones gremiales que promueven la defensa corporativa de sus intereses.
En la mayoría de los países esta categoría de docentes
se asimila al personal de la administración pública; un
número importante, que según los casos puede fluctuar entre
un 25% y hasta más de un 75%,
[3] se halla contratado bajo el régimen de dedicación exclusiva
o de jornada completa; y sus miembros gozan habitualmente de diversos
privilegios o "derechos adquiridos" y participan mediante el voto en la
formación del gobierno de sus instituciones.
5.3. Los docentes
del sector universitario privado, a su turno, se hallan segmentados según
el grado de consolidación, calidad y prestigio de las instituciones
en que trabajan. Habitualmente son contratados por tiempo parcial de dedicación
y se sujetan al derecho laboral común. Por lo general no participan
en la designación de las autoridades institucionales y no gozan
del derecho a la sindicalización o agremiación.
5.4 Por último,
los docentes de tercer grado de nivel no-universitario siguen las características
de la división oficial/privado, en ambos casos habitualmente en
condiciones desmejoradas de trabajo, remuneración y prestigio respecto
de sus colegas que trabajan en el nivel universitario. En el sector privado,
estos docentes tienden a tener altas tasas de rotación en los puestos
y frecuentemente se desempeñan en varias instituciones simultáneamente.
iv)
Aumento del número y variedad de los graduados
6. En torno a 1950,
se estima que las universidades de la región graduaban anualmente
a un número no superior a 25 mil estudiantes, la mayoría
de ellos en las carreras de derecho, educación y medicina. Se calcula
que en ese tiempo, el total regional de titulados profesionales en la
población no superaba los 600 mil (CEPAL, 1968). En torno a 1990,
el sistema latinoamericano de educación superior en su conjunto
graduaba anualmente a 700 mil estudiantes, de los cuales puede estimarse
que un 75% egresa de instituciones de nivel universitario. En la mayoría
de los países, los diplomados anuales de tercer grado representan
alrededor de un 2,5% del respectivo grupo de edad, existiendo un número
de países por debajo de ese promedio y dos que se sitúan
por encima (Cuadro 5).
6.1. En la actualidad, los diplomados
de los distintos países (considerando los 16 para los cuales existe
información) provienen, en primer lugar, del área de educación;
en segundo lugar del área de comercio y administración;
en tercer lugar del área de ciencias médicas y de la salud,
y en cuarto lugar del área de ingenierías y tecnologías
[4]
6.2. A su turno, la matrícula
de tercer grado se distribuye de manera tal que la mitad o más
de los estudiantes se concentra en carreras vinculadas al sector de servicios
de la economía, fenómeno que es habitual asimismo a nivel
internacional. En cambio, existen diferencias entre países en cuanto
a la proporción de la matrícula localizada en ciencias naturales
y matemáticas, en ciencias médicas y de la salud, en ingenierías
y en agronomía. Como muestra el Cuadro 6,
la distribución de la matrícula por áreas del conocimiento
tiene poco que ver con el predominio de los sectores público/privado
en los distintos países. Sistemas predominantemente públicos
pueden tener una alta matrícula en derecho, ciencias sociales y
del comportamiento, comercio/ administración y educación
y humanidades, como sucede en los casos de Costa Rica y Cuba. A su vez,
países con sistemas polarmente distintos, como son Cuba y Chile,
poseen en común ciertos rasgos del perfil de distribución
de su matrícula, como la baja proporción de alumnos en ciencias
naturales, matemáticas y ciencias de la computación.
Clasificación
de los sistemas nacionales de educación superior
7. Como resultado de los procesos
descritos, los sistemas nacionales de educación superior se han
vuelto crecientemente complejos: son institucionalmente diferenciados
(según niveles y carácter oficial/privado de los establecimientos);
relativamente masificados (según las tasas brutas de escolarización
alcanzadas); altamente heterogéneos (desde el punto de vista de
las categorías institucionales, su selectividad académica,
la calidad de sus funciones docentes, etc.), y representan un significativo
costo para el erario público de cada país, que sumado regionalmente
alcanzó a alrededor de US$7.000 mil millones en 1991.
7.1 Simultáneamente, como producto de
esos mismos procesos y de las políticas aplicadas por los respectivos
gobiernos durante el período de la expansión,[5]
los distintos sistemas nacionales han empezado a separarse de acuerdo
a sus características de tamaño, grado de diferenciación
de su base institucional, grado relativo de masificación y predominio
público/privado en la composición de la matrícula.
Además, el peso relativo de la población estudiantil dentro
de la población total de cada país y el grado de desarrollo
de éstos (medido por el PIB real per cápita) (Cuadro
7), contribuyen asimismo a determinar las características de
cada sistema nacional, junto con sus características más
generales de evolución histórica.
7.2. En una primera aproximación,
empleando los criterios recién enunciados, los sistemas nacionales
de educación superior de América Latina pueden clasificarse
en 6 grupos o categorías.[6]
GRUPO A: Sistemas nacionales de gran
tamañg y complejidad. Comprende a sistemas con una matrícuda
superior a un millǵn de estudiantes y con 500 o más establecimientos
de educación superior, fuertemente diferenciados según niveles,
sectores, categorías y modalidades de dependencia administrativa.
En este grupo se encuentran los sistemas de Brasil, México y
Argentina, tres países con un ingreso per cápita superior
a US$4000. De los tres, el argentino es el más avanzado en su proceso
de masificación y el más diversificado en cuanto a su base
institucional. México y Brasil, en cambio, poseen sistemas que
aún no alcanzan el umbral de una educación superior masiva
(15% del grupo de edad respectivo). Los sistemas de Argentina y México
son predominantemente públicos desde el punto de vista de la composición
de la matrícula, mientras que el sistema brasileño es de
predominio privado. Con todo, en los tres países las "universidades
complejas" se encuentran entre las oficiales y, en el caso de Brasil,
a pesar de su carácter predominantemente privado en cuanto a la
distribución de la matrícula, sin embargo las universidades
oficiales (federales y estaduales) tienen un peso incontrarrestable dentro
del sistema. Argentina posee un número desproporcionadamente alto
de instituciones públicas no-universitarias, debido principalmente
a un alto número de institutos de formación de maestros
primarios y profesores secundarios. De allí resulta que mientras
Brasil y México, poseen 1 institución de enseñanza
superior por cada 200 mil habitantes, Argentina posea 1 por cada 26 mil
habitantes. Estos sistemas reunen aproximadamente un 55% del total de
la población estudiantil regional y gastan, combinadamente, cerca
del 75% de los recursos públicos invertidos anualmente por los
gobiernos en educación superior.
GRUPO B: Sistemas nacionales de tamaño
mediano-grande y avanzada masificación. Comprende a sistemas
con una matrícula de 500 mil o más estudiantes, con una
base institucional menos compleja y grados relativamente avanzados de
masificación. En este grupo se encuentran los sistemas de Perú,
Venezuela y Colombia. De los tres, el peruano es el más avanzado
en su proceso de masificación, a pesar de ser el país con
un menor grado de desarrollo relativo del grupo, medido por el ingreso
real per cápita. Colombia es un caso especial dentro del grupo,
no sólo por poseer un sistema de neto predominio privado en cuanto
a la composición de la matrícula, tanto a nivel universitario
como no universitario, sino además por poseer una tasa más
baja de escolarización (justo en el umbral de la masificación)
y una base institucional ampliamente diversificada, con proliferación
de instituciones debido al número de entidades privadas. Así,
mientras colombia posee 7 instituciones de educación superior por
cada millón de habitantes, Venezuela tiene 5 y Perú 2. Este
último país posee una significativa matrícula privada;
además, junto con Venezuela, son los dos países con un mayor
número promedio de alumnos por universidad privada. Estos sistemas
reunen un cuarto de la matrícula regional y participan en alrededor
de un 15% del gasto total anual en educación superior.
GRUPO C: Sistemas nacionales de tamaño
mediano y masificación moderada. Pertenecen a este grupo los
sistemas de educación superior de Chile, Cuba y Ecuador,
tres países con distintos ingresos per cápita y sistemas
organizados de manera muy diferente desde el punto de vista del predominio
público/privado, con bases institucionales altamente diferenciadas
para el tamaño de su respectiva población estudiantil. Esta
se sitúa entre 200 mil y 300 mil alumnos. Pero mientras en Chile
la matrícula total del sistema es predominantemente privada, en
el caso de Cuba es exclusivamente pública. Ecuador tiene un sistema
de predominio público pero con un significativo número de
instituciones privadas. Chile, al igual que Colombia en el grupo anterior,
posee un sistema con "proliferación de instituciones" debido al
peso de las entidades privadas; sus "universidades complejas", sin embargo,
se agrupan todas en el sector oficial, que además concentra gran
parte de la matrícula de este nivel. En el otro extremo, Cuba posee
un sistema de base institucional más simple, con pocas universidades
pero un buen número de instituciones públicas de nivel no-universitario.
Así, mientras Chile posee una institución de educación
superior por cada 48 mil habitantes, Ecuador tiene una por cada 91 mil
habitantes y Cuba una por cada 210 mil habitantes. Los tres sistemas considerados
representan el 10% de la matrícula regional y el 7% del gasto corriente
anual.
GRUPO D: Sistemas nacionales de tamaño
pequeño-mediano y masificación moderada. Comprende a
sistemas con una matrícula que oscila entre 50 mil y 150 mil alumnos,
cuyo ingreso per cápita es de alrededor de US$2500 o inferior.
Son sistemas con una base institucional relativamente sencilla, con un
número menor a 10 universidades oficiales y la mayor parte de la
matrícula concentrada en ese sector. Pertenecen a este grupo los
sistemas de Bolivia, República Dominicana, El Salvador y Guatemala.
Poseen un grado de masificación moderado, con tasas de escolarización
de entre 15% y 20%. Mientras los sistemas de República Dominicana
y El Salvador son de matrícula predominantemente privada, con un
significativo número de instituciones de esa naturaleza, los dos
restantes son de predominio público y poseen un número menor
de establecimientos.
GRUPO E: Sistemas nacionales pequeños
en países con alta incidencia de la matrícula estudiantil
en la población. Comprende a sistemas cuya matrícula
se ubica entre 50 mil y 75 mil alumnos, en países con un ingreso
per cápita superior a US$3000. Su base institucional es simple
y homogénea con neto predominio del nivel universitario y, dentro
de éste, de la o las universidades oficiales. Poseen entre 1 y
3 universidades por cada millón de población. Pertenecen
a este grupo los sistemas de Uruguay,Costa Rica y Panamá.
Los tres tienen un número superior a 2000 estudiantes por cada
100 mil habitantes y tasas brutas de escolarización que oscilan
entre 20% y 30%.
GRUPO F: Sistemas de tamaño
menor con tasas bajas de escolarización terciaria. Comprende
sistemas con menos de 50 mil alumnos, tasas de escolarización inferiores
de alrededor de un 10% en países con un ingreso per cápita
inferior a los US$3000. Pertenecen a este grupo los sistemas de Paraguay,
Nicaragua y Honduras. Todos tienen una proporción menor de
1000 alumnos de tercer grado por cada 100 mil habitantes; bases institucionales
poco diversificadas y simples, con menos de 10 universidades y, por lo
general, una o unas pocas concentran la mayoría de la matrícula.
Estas últimas son siempre entidades oficiales.
8.
Según se desprende de la anterior clasificación, la variable
que más fuertemente incide sobre la diferenciación y complejidad
de la base institucional de los sistemas nacionales es el tamaño
de la población estudiantil atendida, por un lado y, por el otro,
una combinación entre el grado de desregulación del mercado
privado de enseñanza universitaria y el grado de desarrollo alcanzado
por el nivel no-universitario, el cual, salvo excepciones significativas
--como ocurre en los casos de Argentina, Cuba, Ecuador y Venezuela-- es
habitualmente de predominio privado. La tendencia a la "proliferación
institucional" es mayor allí donde el sector privado ha alcanzado
una participación más alta en la matrícula, como
en los casos de Chile, Ecuador, Colombia y Brasil o donde, como en Argentina,
existe un gran número de instituciones públicas de nivel
no-universitario. En esos países, la densidad institucional (número
de instituciones por población) tiende a ser alta y la densidad
estudiantil (número promedio de alumnos por institución)
menor. El promedio de alumnos por institución, según los
países, es entre 7 y 1,25 veces mayor en el sector de las universidades
públicas que en las privadas. En varios existe un número
total de instituciones por tamaño de la población que sólo
se compara a nivel mundial con sistemas como los de Estados Unidos, Japón
y Filipinas, países con una alta densidad institucional; en cambio,
el número de universidades oficiales se sitúa en la mayoría
en torno al índice de 1 por un millón de habitantes, relación
que es casi el doble en Chile y Ecuador, y menos de la mitad en Brasil,
México y Uruguay (Cuadro 8).
Modalidad
común de coordinación
9. A pesar de sus
innegables diferencias, los sistemas de educación superior de América
Latina se han desarrollado teniendo en común una misma modalidad
de coordinación. Esta comprende el conjunto de dispositivos
que regulan la relación entre las instituciones, en particular
sus agentes más influyentes (personal directivo, académicos
y sus asociaciones), el Gobierno nacional y los mercados pertinentes (mercado
estudiantil, de académicos, mercado de financiamientos, mercado
reputacional o de prestigios y mercado de colocación de diplomados
o laboral). Los mecanismos de coordinación buscan asegurar un relativo
orden entre las partes, y una adecuada capacidad de respuesta frente a
las demandas que provienen del medio externo.
10. Esquemáticamente,
puede describirse la modalidad típica de coordinación prevaleciente
en América Latina mediante los siguientes rasgos comunes (Brunner,
1993, 1994a; Schwartzman, 1993):
Control burocrático. El Estado proporciona el
marco global de actuación de las instituciones, por lo común
estableciendo una legislación que asegura un financiamiento automático
a las universidades oficiales y su plena autonomía académica
y administrativa, sujetándolas a cambio a una serie de controles
burocráticos preventivos o a posteriori con el fin de garantizar
la legalidad de los actos de autoridad y de las decisiones de gasto.
Dualismo público/privado.
Por la misma vía legislativa, o de hecho, el Estado autoriza el
funcionamiento en paralelo de un sector de instituciones privadas de educación
superior, a las cuales excluye del financiamiento fiscal. En general,
somete la creación de las universidades privadas a un proceso político-administrativo
de reconocimiento oficial que, con frecuencia, ha sido insuficiente para
regular la dinámica de "proliferación" de este tipo de establecimientos.
Poder institucional-corporativo.
El amplio grado de discrecionalidad de que gozan las instituciones oficiales
y privadas en este esquema, y el hecho de que las primeras cuenten con
un financiamiento asegurado por el Estado con total independencia de
su desempeño, otorga grados variables pero significativos de
poder a las instituciones que componen el sistema. En el caso de las
universidades oficiales --sobre todo las de carácter estatal
o nacional y estadual-- dicho poder corporativo se expresa por dos vías
principales: (i) como un poder de negociación, dentro de redes
político-burocráticas, investido en las autoridades universitarias;
(ii) como un poder de presión --sobre las autoridades institucionales
y gubernamentales-- de los sindicatos o gremios docentes. A estas formas
de poder de la corporación suele agregarse, en algunos países
o circunstancias locales, el poder de presión interna y de movilización
externa de los estudiantes. Esta forma de expresión del poder
corporativo se ve amplificada en la mayoría de los países
de la región por el modo predominante de concebir el gobierno
universitario; esto es, mediante alguna fórmula de co-gobierno,
con participación de docentes y estudiantes, a la cual suele
asociarse, además, la participación de los egresados (Argentina
y Uruguay) o de los trabajadores y administrativos no-académicos
(México y Brasil). En el caso de las instituciones privadas,
el poder corporativo reside por lo general en los dueños de la
entidad y es mayor hacia dentro de las instituciones que hacia fuera,
sobre el Gobierno o la opinión pública. Por lo general,
en estas instituciones no existe un poder sindical o gremial equivalente
al de las instituciones oficiales.
10.1 Matriz básica. De este modo, puede decirse que la matriz básica
de coordinación de los sistemas latinoamericanos de educación
superior no corresponde a ninguno de los cuatro tipos estudiados por Clark
(1987) en el marco de un análisis comparado de los sistemas de los
países desarrollados. Dicha matriz no se ajusta, propiamente, ni
a la forma de coordinación política, ni a la burocrática,
profesional o de mercado. Tiene elementos de los tres primeros tipos de
coordinación pero los combina de una manera peculiar y deja fuera
otros que son esenciales para la constitución de esos tipos (Schwartzman
1993; Brunner 1994a). Así, por ejemplo, posee elementos de coordinación
burocrática, en la medida que se busca gobernar el sistema mediante
leyes y reglas pero, en general, los organismos centrales de administración
no tienen capacidad de supervisar el cumplimiento de esas leyes y reglas
o las aplican discrecionalmente. Al final, el papel de la burocracia gubernamental
se ve limitado a cursar los fondos destinados por la ley de presupuesto
a las instituciones, sin tener casi ninguna ingerencia en la programación
y uso de esos recursos ni en la efectiva coordinación del desarrollo
del sector oficial. Posee, asimismo, ciertos elementos propios del tipo
de coordinación política, donde se busca constituir una "arena
de negociación" de los diversos intereses que inciden en los sistemas
de educación superior, tanto del Gobierno, como del Parlamento, de
los partidos, de la opinión pública, de las asociaciones empresariales
y de las propias corporaciones a través de sus distintas instancias
de expresión. Pero en vez de existir, efectivamente, una "arena de
negociación", en América Latina esos diversos intereses tienden
a ser acomodados al margen del proceso democrático, sin que exista
un debate público transparente sobre los asuntos de la educación
superior ni se hayan encontrado procedimientos para regular la participación
de los diversos actores. Más bien, lo que tiende a primar es la defensa
de intereses corporativos, facilitada por el hecho de que las instituciones
no necesitan dar cuenta de su gestión ante la sociedad; una actitud
oscilante de los Gobiernos que se mueven entre los polos de la intervención
autoritaria y la total ausencia de políticas; y unas formas perversas
de "politización" del gobierno institucional que frecuentemente llevan
a entrabar las decisiones o a una extrema rigidez de gestión. Ultimamente
puede observarse una forma adicional de expresión corporativa de
las instituciones en varios países de la región, a través
de la actuación colectiva de los autoridades universitarias (en algunos
casos solamente de las universidades oficiales y, en otros, del conjunto
de las instituciones universitarias). Las Asociaciones Nacionales de Universidades
o Consejos de Rectores, en efecto, han pasado a jugar un papel creciente
en la relación entre las instituciones y los Gobiernos, fenómeno
que abarca a sistemas tan distintos como los de Brasil y México,
por un lado, y los de Ecuador, Chile y Nicaragua, por el otro. Por último,
esa matriz básica posee también elementos de lo que Clark
llama coordinación profesional, que se expresaría principalmente
--como ocurre con los mandarines académicos franceses, los profesores
alemanes, los dons británicos o las oligarquías académicas
italianas-- a través de su incidencia sobre las decisiones del Gobierno
respecto al manejo del sistema. Debido a la heterogeneidad y segmentación
del cuerpo docente en América Latina, sin embargo, los elementos
de coordinación profesional adoptan aquí expresiones distintas
que, como vimos, se asemejan más al clientelismo burocrático,
la presión sindical-corporativa o la movilización política-administrativa
de los docentes y de los representantes institucionales. Sólo en
la esfera de las políticas y decisiones de investigación científico-tecnológico
puede decirse que existe una participación de base profesional de
los académicos, a través de las respectivas comunidades disciplinarias.
10.2. Papel del mercado.
En todas partes, los mecanismos de mercado juegan algún papel en
la coordinación de los sistemas de educación superior. Coordinación
de mercado, en el sentido de un tipo o modalidad de coordinación
que descansa en un contexto competitivo de opciones con baja intervención
de una autoridad central, tal como existe en los Estados Unidos, en cambio,
no se conoce en América Latina aunque, desde 1980, la coordinación
del sistema chileno parece haberse movido en tal dirección. De
cualquier forma, todos los sistemas nacionales de la región tienen
algún grado variable de coordinación que es provisto por
el juego de los mercados pertinentes.
- Mercado estudiantil.
Ambos tipos de instituciones --oficiales y privadas, en los distintos
niveles que puedan existir en cada país-- operan con libertad
en el mercado de demandas estudiantiles o mercado de consumidores. En
la mayoría de los casos determinan autónomamente su oferta
de programas, títulos y grados, sin que exista separación
entre el proceso de acreditar conocimientos y el de otorgar los certificados
que habilitan para el ejercicio de las respectivas ocupaciones. En algunos
países, las universidades públicas deben ajustar sus programas
a un esquema de exigencias mínimas centralmente dispuesto; en
otros, las universidades privadas, durante su proceso de reconocimiento
oficial, deben solicitar una autorización para crear nuevos programas.
La competencia intersectorial en este mercado presenta sin embargo un
rasgo particular, que favorece a las instituciones oficiales. En efecto,
cualquiera sean los criterios de admisión de los alumnos a las
instituciones oficiales --de acceso libre (como en el caso de Argentina)
o selectivo (como en Brasil)-- lo habitual es que en este sector los
estudios son gratuitos o el cobro de aranceles es puramente simbólico.
En cambio, las instituciones privadas cobran aranceles de matrícula
que cubren el costo efectivo de impartir las respectivas carreras. Sólo
en el caso de Chile, las universidades oficiales cobran aranceles semejantes
al promedio de las universidades privadas. Pero, incluso en ese caso,
los estudiantes inscritos en las universidades oficiales pueden recurrir
a un crédito fiscal para el pago de sus aranceles, derecho que
no tienen los alumnos que ingresan a las instituciones privadas. Sólo
en unos pocos países, como en Colombia por ejemplo, existe un
régimen de préstamos con fondos públicos para estudiantes
que se matriculan en las instituciones del sector privado.
- Mercado académico.
Asimismo, las instituciones de educación superior forman ellas
mismas, y deben actuar dentro, de un academic marketplace; esto
es, un mercado de posiciones y recursos humanos dispuestos a trabajar
como docentes e investigadores. En la mayoría de los casos, puede
observarse en América Latina que dicho mercado académico
se encuentra severamente limitado por la concepción y práctica
de un funcionariado docente (empleados públicos), la rigidez
de las posiciones institucionales (inamovilidad y otros fueros y garantías),
la escasa competitividad de las remuneraciones dentro de este mercado
(por efecto de disposiciones legales de "isonomía salarial" y
como resultado de las negociaciones sindicales), la natural fragmentación
profesional del mismo, etc. Aún así, es posible constatar,
especialmente a partir de los años 1980 y como efecto de la caída
de los ingresos de las universidades durante la década pasada,
una serie de señales que indican la operación subyacente
de mecanismos típicos de mercado en este ámbito, tales
como la tendencia a introducir remuneraciones diferenciales (legalmente
o de hecho) a través de políticas de incentivos o la separación
de las remuneraciones según funciones (de docencia e investigación);
el establecimiento, para proteger a los investigadores y fomentar la
investigación, de fondos concursables de proyectos (Chile, por
ejemplo) o de una carrera del investigador o sistema nacional de investigación
(México y Venezuela); y diversas formas de multiempleo que proliferan
allí donde las remuneraciones académicas caen por debajo
de cierto nivel y que rompen con la formalidad de la dedicación
exclusiva y la jornada completa. Adicionalmente, a medida que se desarrolla
el sector de instituciones privadas, se amplían las posiciones
académicas y en ocasiones empiezan a aparecer situaciones de
competencia, pudiendo observarse en varios países que docentes
del sector oficial complementan sus ingresos prestando servicios por
hora en instituciones privadas.Mercado de recursos. Sólo
en países con un fuerte sector privado de educación superior
--de numerosas instituciones, instituciones de calidad y con amplia
cobertura-- y/o donde el servicio público docente es pagado,
sin que las instituciones dependan de aportes fiscales automáticamente
concedidos por la ley de presupuesto, puede propiamente hablarse de
que la economía del sistema se halla coordinada por el mercado
de consumidores y que las instituciones compiten por recursos en un
mercado diversificado de fuentes de financiamiento. No es el caso de
los sistemas latinoamericanos, con la sola excepción --parcial,
como se vio-- del sistema chileno. Con todo, en ese país y los
demás de la región --como resultado de la restricción
del gasto público en educación superior-- las instituciones
se están viendo forzadas a procurar recursos en un mercado más
diversificado de fuentes de financiamientos. No sólo recurren
las instituciones en algunos países, incluso las oficiales, con
mayor liberalidad al crédito bancario y, con autorización
de los gobiernos, al crédito internacional provisto por organismos
como el BID y el Banco Mundial sino que, además, compiten por
recursos para la investigación, venden diversos servicios al
gobierno y las empresas, introducen el cobro de matrículas en
sus programas de posgrado y realizan diversos actividades de extensión
que buscan financiar directamente. Una estimación tentativa,
sobre la base de la información disponible para diversos países,
lleva a concluir que las instituciones oficiales captan en la región,
en promedio, entre un 5% y un 10% de su presupuesto para gastos corrientes
de fuentes no-gubernamentales, con la excepción de tres países
--Chile, Costa Rica y Colombia-- donde el cobro de matrículas
solamente representa el 26%, 16% y 10% del costo unitario en las instituciones
públicas (Carlson, 1992:10) (Recuadro
1).
- Mercado reputacional.
Del mismo modo, sólo allí donde existe una relativa competencia
entre las instituciones sobre la base de la calidad de sus programas,
la capacidad de captar alumnos, obtener recursos de fuentes diversificadas
y pagar mejor a sus profesores, puede propiamente hablarse de que existe
una competencia por prestigios. En general, en América Latina
el tipo de coordinación imperante ha buscado evitar o impedir
este tipo de competencia, creando una jerarquía de instituciones
por la vía administrativa o de la asignación de los recursos
públicos. A pesar de ello, existen diversas expresiones que apuntan
hacia la formación de un mercado de reputaciones institucionales
en varios países. Ello se debe en parte al desarrollo de las
instituciones privadas, especialmente en aquellos países donde
algunas de éstas han logrado un sólido desarrollo docente,
y, también en parte, al hecho de que empieza a difundirse un
ánimo evaluativo en las sociedades, de acuerdo al que se busca
identificar las instituciones de excelencia o, lo que es más
frecuente, los programas de mejor calidad en un determinado campo disciplinario
o profesional. Es posible prever que en los próximos años
empezarán a surgir en varios países rankings de
prestigio institucional o de facultades, departamentos o programas,
con el objeto de proporcionar información a los consumidores
y de facilitar sus decisiones al elegir entre una oferta variada y heterogénea.
- Mercado de trabajo.
Por último, las instituciones de educación superior forman
personas que, en posesión de un grado o título, se incorporan
al mercado laboral con expectativas de recibir una retribución
que no obtendrían en caso de no estar en posesión de esos
certificados educacionales. Como muestra la información disponible,
la rentabilidad privada de los certificados de educación superior
sigue siendo alta en América Latina (Cuadro
9), lo que explica, en parte, la fuerte atracción que ejercen
los estudios universitarios. Este mismo hecho ha llevado algunos a sostener
que se estaría produciendo una "devaluación" de los diplomas
universitarios en el mercado laboral, desvalorización que sería
el resultado de la verdadera inflación de graduados que han experimentado
ciertas carreras profesionales. Por el contrario, las tasas de retorno
privado calculadas para varios países de América Latina
en torno a 1990 muestran que, en países pertenecientes a distintos
Grupos según su grado de masificación y con diferente
nivel de desarrollo, se mantienen en torno a un 20% (Cuadro
10).
En cambio, es posible
que la rápida expansión de la masa de diplomados --combinado
con la proliferación de instituciones de escaso o ambiguo prestigio--
pudiera estar incidiendo en una menor capacidad de los títulos
para discriminar habilidades y conocimientos en el mercado. Por otra
parte, las propias rigideces burocrático-corporativas que se
introducen por vía legal en los mercados de las profesiones y
semiprofesiones, reservando monopólicamente ciertos campos a
quienes están en posesión de determinados títulos
universitarios o premiando dichos títulos con remuneraciones
adicionales en la administración pública, presionan en
favor de un aumento de las vacantes, especialmente en ciertas carreras,
contribuyendo a la rigidez de la oferta docente de las universidades
y a su excesivo énfasis profesionalista.
De modo que las relaciones entre las instituciones y los mercados laborales
son un factor permanente que interviene, para bien o para mal, en la coordinación
del sistema, orientando la oferta de servicios educacionales, estimulando
la valorización o desvalorización de los certificados, impulsando
el crecimiento diferencial de diversas áreas dentro de las instituciones
e incidiendo sobre el propio mercado interno de posiciones académicas.
Coordinación
y Complejidad
11. Los sistemas de educación
superior de la región han alcanzado, en distinto grado según
su Grupo de pertenencia, niveles crecientes de complejidad, los que difícilmente
puede ya ser manejados dentro del esquema de coordinación surgido
a comienzos de este siglo y que aún se mantiene en pie.
11.1. En la práctica,
dicho esquema emergió en la etapa formativa de esos sistemas, cuando
su base institucional era predominantemente pública y exclusivamente
universitaria y su cobertura era estrictamente elitaria, no alcanzando,
en el mejor de los casos, a 6 de cada 100 jóvenes del grupo de
edad y, en promedio, a una tasa de escolarización inferior a un
2%.
11.2. La verdadera "revolución
de los números" que experimentó la educación superior
latinoamericana a partir de los años 1950 --en términos
de población estudiantil, docentes, instituciones, programas y
recursos-- sólo pudo ser administrada bajo ese esquema mediante
la combinación de Estados cada vez más ausentes de la coordinación
de los sistemas pero que aumentaban el gasto público en el sector
oficial, junto con aceptar legalmente o de facto un mercado relativamente
desregulado de ofertas y demandas de servicios privados de enseñanza
superior. Los logros obtenidos bajo esa forma de coordinación son
tan significativos como los problemas que generó.
12. Entre los primeros destaca
la masificación de la enseñanza superior, la diversificación
de la oferta de estudios, la formación de una profesión
académica y la instalación, en un núcleo de universidades
de cada país, de una capacidad de investigación científico-tecnológica
y de formación de posgrado. En cada país, dichos logros
se han alcanzado de manera más o menos exitosa. En su conjunto,
ellos determinan las fortalezas que pueden tener los sistemas de educación
superior de la región.
13. Simultáneamente,
esos mismos procesos llevados a cabo bajo esa forma de coordinación
han generado innumerables problemas que están en la base de la
actual percepción de que la educación superior latinoamericana
enfrenta una severa crisis de crecimiento y de adaptación a las
nuevas condiciones del desarrollo de los países. Los síntomas
de esa crisis son variados y se expresan de diversa manera en cada país.
Sin embargo, tienen expresiones comunes en todos, pudiendo agruparse en
cuatro categorías:
- síntomas de desajuste
estructural de los sistemas;
- síntomas de parálisis
institucional;
- síntomas de mal funcionamiento;
y
- síntomas de agotamiento
del modelo de coordinación.
2.
LA CRISIS DE LA EDUCACION SUPERIOR
Desajustes
Estructurales
14. Los procesos de diferenciación
de los sistemas de educación superior ocurridos durante las décadas
recientes, especialmente en los últimos veinte años, han
dado lugar en casi todos los países --salvo aquellos de los Grupos
E (sistemas nacionales pequeños en países con alta incidencia
de la matrícula estudiantil en la población) y F (sistemas
de tamaño menor con tasas bajas de escolarización)-- a una
creciente confusión de los límites y tipos institucionales.
14.1. Niveles. La
división binaria entre instituciones universitarias y no-universitarias,
formalmente impecable, no corresponde en la realidad a una línea
tajante de demarcación. En el caso de Brasil, por ejemplo, para
ciertos efectos se emplea tal clasificación (distinguiendo entre
universidades, federaciones y establecimientos aislados) pero, desde el
punto de vista de la duración de los estudios, todos los programas
aparecen como conduciendo a diplomas de nivel 6 según la clasificación
de la CINE; esto es, programas que llevan a un primer grado universitario
superior o equivalente. Por otra parte, en la mayoría de los países
las propias universidades ofrecen algunos programas de Nivel 9 que conducen
a un diploma que no equivale a un primer grado universitario. En otros
casos, como en Chile por ejemplo, existen instituciones no-universitarias
(los institutos profesionales) que ofrecen programas conducentes a un
título profesional que para todos los efectos académicos
es equivalente al que confieren las universidades para las mismas carreras.
De manera semejante a lo
que ha ocurrido en los países de la OECD (Teichler, 1988), se ha
alcanzado por lo tanto en los sistemas latinoamericanos, un grado de diferenciación
que ya no se compadece con la simple división binaria de dos niveles
institucionales, pudiendo encontrarse, dentro de cada categoría,
una gran diversidad de tipos institucionales, tanto de universidades como
de instituciones no-universitarias. Desde este punto de vista, la escena
de la educación superior en América Latina, tomada en su
conjunto, se parece más al sistema de los Estados Unidos que a
cualquiera otro. Igual como allá, existe un número total
de instituciones superior a las tres mil, aunque en el caso de América
Latina los alumnos corresponden a un 60% de la población estudiantil
de los Estados Unidos. Igual como en este país, existen en la región
centenares de instituciones que ofrecen carreras de nivel 6 del CINE,
tanto oficiales como privadas y, junto a ellas, más de dos mil
instituciones públicas y privadas que ofrecen carreras de ciclo
medio y corto. Además, igual como allá, existen aquí
entidades aisladas o especializadas de formación profesional y
un número, que en el caso de América Latina es pequeño,
de unidades académicas que ofrecen estudios de posgrado conducentes
a maestrías y doctorados. Pero mientras en los Estados Unidos existe
una clasificación comúnmente aceptada para el caso de las
universidades, en cambio en América Latina tal denominación
es usada para una heterogénea variedad de instituciones oficiales
y privadas, cuyo tamaño puede fluctuar entre más de 200
mil alumnos en un extremo hasta menos de mil alumnos en el otro; cuyas
funciones pueden ser altamente complejas o de extrema ssimplicidad; cuyos
programas pueden abarcar en su mayoría estudios de nivel de licenciatura
y posgrado o estar íntegramente dedicados a unas pocas programas
rutinarios de formación profesional; y cuyos presupuestos anuales
oscilan entre más de 300 millones de dólares y menos de
uno.
14.2. Diversificación.
Tampoco resulta claro, a la luz de los antecedentes disponibles, que la
diferenciación de la base institucional de los sistemas haya producido
una efectiva diversificación de la enseñanza superior en
función de las demandas del mercado de trabajo, de las dinámicas
del crecimiento económico y de los intereses más variados
de una población estudiantil en expansión. Según
Clark Kerr (1991), los sistemas de educación superior deberían
atender a la formación de tres niveles de personal calificado,
que él llama, respectivamente, el nivel de los conocimientos superiores
y cambiantes, de gente que trabaja por su cuenta o supervisa a otros y
que incluye la gama de actividades más sofisticadas en todos los
campos, aquellas más innovativas y de mayor nivel intelectual agregado,
que Reich (1992) atribuye a un segmento de personal que denomina de los
"analistas simbólicos"; el nivel de la competencia ocupacional
establecida, donde las personas trabajan bajo supervisión general
en tareas de ejecución y usando conocimientos más tradicionales
(por ejemplo, los ingenieros aplicados, la mayoría de los contadores
y abogados, etc.); y el nivel del personal que labora bajo supervisión
específica empleando destrezas técnicas de uso común.
Según muestra el mismo Kerr, existe en el contexto de los países
industrializados una "gran interrogante" sobre la proporción de
personas que deben ser formadas en cada nivel. Atendiendo a la experiencia
internacional comparada, señala que en esos países puede
estimarse que para aprovechar de manera efectiva a los profesionales del
más alto nivel de la actividad intelectual, cada uno debe ir acompañado
aproximadamente de cinco a diez personas capacitadas en los otros dos
niveles. Las cifras de California, para los tres niveles, son respectivamente
de 16%, 30% y 54%; en los Estados Unidos, Japón y la ex Unión
Soviética, hacia finales de la década de 1980, la proporción
de alumnos formados para el primer nivel de actividades fluctuaba entre
un 10% y un 15%. En América Latina, en cambio, pareciera existir
una excesiva concentración del esfuerzo educacional en la formación
profesional de personal de primer nivel, a través de programas
universitarios de cinco o más años de duración (como
se desprende del Cuadro 5), en tanto que se
descuida o "privatiza" en general la formación para los dos restantes
niveles. Adicionalmente, con la sola excepción de Brasil, los sistemas
latinoamericanos de educación superior cuentan con una débil
estructura de estudios de posgrado para la formación de personal
del tipo "analistas simbólicos", incluyendo científicos
e ingenieros de investigación y desarrollo.
Lo anterior obedece seguramente
al prestigio tradicional investido en las universidades y sus títulos,
así como al hecho de que una alta proporción de los estudios
en carreras conducentes a la formación de personal de segundo y
tercer nivel son pagados, mientras que el acceso a las universidades es
en general abierto (no selectivo) y gratuito en cuanto toca a las universidades
oficiales.
Por otro lado, las políticas
nacionales de educación superior tienden a concentrarse casi exclusivamente
en las universidades, dejando de lado a las instituciones no-universitarias.
De esa forma, la diferenciación de la base institucional de los
sistemas se ha producido en general al margen de cualquier diseño,
lo cual ha resultado en una progresiva segmentación de los distintos
niveles y una escasa interconexión entre las distintas instituciones,
dificultándose con ello la transferencia de alumnos desde un nivel
al siguiente.
14.3. Sectores. Aunque
la distinción entre los sectores oficial o público, con
sus diversos niveles de dependencia administrativa (nacional o federal,
estadual, regional, provincial y municipal o local) por un lado, y privado
por el otro, parece a primera vista más nítida, en la práctica
existen diversas situaciones especiales donde ambos sectores se sobreponen
o distancian, de modo que la línea que los separa es más
sinuosa de lo esperado. La heterogeneidad del propio sector institucional
privado, y su trayectoria de desarrollo que en varios países comprende
un siglo o más, contribuye a las dificultades de esa demarcación.
En efecto, como señalan Balán y García de Fanelli
(1993) "el surgimiento y la consolidación de un sector privado
de educación superior en América Latina antecede con mucho
al debate actual sobre la privatización, que tiene lugar en el
contexto de los programas de ajuste económico y reestructuración
del Estado de los últimos quince años. En realidad, la fundación
de ese sector fue relativamente precoz para estándares internacionales".
Durante su desarrollo han aparecido diversos tipos de instituciones, tanto
de universidades privadas como de instituciones privadas de nivel no-universitario,
según se vio más arriba, y los Gobiernos han empleado también
diferentes políticas para regular o desregular el crecimiento del
sector. Como resultado existe hoy un panorama institucional altamente
heterogéneo en este sector, con unos pocos rasgos comunes: las
instituciones privadas (sobre todo universidades) tienden a ubicarse geográficamente
en las regiones metropolitanas o más desarrolladas de los países;
el tamaño de las instituciones tiende a ser pequeño, con
un bajo número promedio de alumnos; salvo escasas excepciones,
estas instituciones son exclusivamente docentes de pregrado; su oferta
tiende a concentrarse en áreas del conocimiento de alta demanda
y reducidos costos de producción, donde los gastos en equipamiento
y materiales de enseñanza son pequeños y existe una abundante
provisión de personal docente; los profesores son contratados generalmente
por hora y su calificación académica es menor que la de
los docentes del sector institucional público; su clientela tiende
a ser segmentada, de modo que mientras las instituciones de élite
reclutan a estudiantes de hogares con ingresos altos las demás
instituciones sirven a una clientela más amplia, pero siempre en
condiciones de pagar los aranceles; y su financiamiento proviene casi
exclusivamente del cobro de matrículas.
Estos rasgos, propios de
la dinámica de desarrollo de las instituciones privadas, explican
que mientras las universidades del sector tienden sólo a replicar
más concentradamente el modelo de oferta de servicios docentes
de la universidad pública, sin constituir una verdadera fuente
de diversificación e innovación en los sistemas, en cambio
las instituciones privadas no-universitarias, al mantenerse más
cerca de la demanda de jóvenes que aspiran a incorporarse rápidamente
al mercado de trabajo, tienden a ofrecer una mayor variedad de formaciones
y pueden ser más sensibles a los cambios en los mercados de trabajo.
14.4 Balance. En suma, desde el punto de vista estructural se percibe
que los sistemas de los países que pertenecen a los Grupos A, B,
C y D --que son los más complejos y cuentan con bases institucionales
más diferenciadas-- carecen de una adecuada arquitectura o diseño
organizacional, crecen inorgánicamente, con un sesgo favorable a
las universidades, y sin que pueda estimarse que la aguda diferenciación
producida haya redundado en una efectiva diversificación de cara
a las necesidades de la economía, de las dinámicas del mercado
de trabajo y de las expectativas de los jóvenes que aspiran a cursar
estudios superiores.
Parálisis institucional
15. Síntomas de una
progresiva parálisis institucional se perciben con nitidez en varios
países, pudiendo adoptar distintas expresiones. En el caso de muchas
universidades oficiales --metropolitanas o localizadas en regiones o provincias-,
un período relativamente largo de restricciones presupuestarias
(durante los años 1980) hizo caer las inversiones en infraestructura,
bibliotecas y equipamiento; las remuneraciones pagadas a la mayoría
de los docentes son bajas y en algunos países se ha ido produciendo
una rigidización de las posiciones académicas y un envejecimiento
de los planteles docentes; la organización académica de
facultades y escuelas ha tendido a burocratizarse y, allí donde
existen departamentos, éstos muchas veces no funcionan; los programas
de enseñanza permanecen inalterados durante largos períodos
a pesar de la constante renovación de los conocimientos en las
diversas disciplinas y de los cambios que están ocurriendo en los
mercados de trabajo profesional; los tradicionales métodos pedagógicos
de "lecciones frontales" al nivel del pregrado perviven incluso en situaciones
donde los alumnos se han multiplicado hasta no encontrar cabida en las
salas de clases (Schwartzman, 1991; Courard, 1992).
16. Además, como se
indicó anteriormente, las universidades oficiales no han descubierto
hasta el presente una forma de gobierno que combine un grado suficiente
de legitimidad interna y de eficacia, hallándose la mayoría
de ellas entrabadas por un modelo de co-gobierno burocratizado que es
altamente sensible a las presiones corporativas de los sindicatos o agremiaciones
docentes y del personal no-académico. Asimismo, deben actuar dentro
de un marco de restricciones legales y administrativas que, frecuentemente,
introducen un grado adicional de ineficiencia, sin por otro lado servir
como efectivos controles de calidad o como mecanismos de coordinación
del sector público institucional.
17. En el otro sector, las
instituciones privadas más complejas y selectivas, de mayor calidad
por ende, aunque han logrado soluciones más eficaces desde el punto
de vista de su gobierno interno y que tienden, en ocasiones, a ser más
eficientes y tener una mejor gestión financiera y académica,
entre otras cosas por su mayor independencia frente a controles burocráticos
del Estado y un régimen laboral más flexible, sin embargo
suelen aparecer como verdaderos "enclaves elitarios" dentro del sistema.
Atienden a una población numéricamente pequeña y
reclutada casi exclusivamente de entre los sectores de mayores ingresos
en la sociedad. Además, a diferencia de las instituciones oficiales,
que son de carácter pluralista, estas otras instituciones poseen
frecuentemente una marcada identidad --confesional o ideológica--
lo que las coloca en una situación especial, pudiendo restarle
proyección cultural a su función educativa dentro de la
sociedad.
18. Por su parte, las instituciones privadas que operan principalmente como
un dispositivo de absorción de demandas estudiantiles y de certificación
educativa, que son la mayoría dentro de este sector, tienden por
lo general a tener un dinamismo exclusivamente vinculado a esas demandas,
sin preocuparse mayormente por la calidad del servicio que ofrecen. Su régimen
de financiamiento, basado únicamente en el pago por los alumnos de
un arancel de matrícula, impide que puedan transformarse en instituciones
más complejas; no les permite asumir funciones de investigación
o, siquiera, de cultivo de una mayor erudición, y las limita a trabajar
con un cuerpo docente compuesto sólo por docentes de dedicación
horaria ("profesores-taxi") que circulan entre varias instituciones atendiendo
un numeroso recorrido de cursos, pruebas y exámenes. Las instituciones
de esta categoría tienden, además, a restringir su oferta
a aquellas carreras con una demanda segura y un bajo costo de producción,
transformándose rápidamente en entidades rutinizadas, verdaderas
"fábricas de certificación".
Mal funcionamiento de los sistemas
19. Tanto autoridades públicas
nacionales, como diversos analistas (ICFES, 1990) y algunas agencias internacionales,
especialmente en el caso del Banco Mundial (Banco Mundial, 1993 y Winkler,
1990), han manifestado que la crisis de los sistemas se expresa, además,
claros síntomas de mal-funcionamiento. Ello se observa principalmente
en tres dimensiones: escasa calidad de los procesos y productos,
baja equidad de los sistemas y abundantes problemas de eficiencia
interna.
20. Calidad. En relación
al primer aspecto, se ha sostenido (Schwartzman, 1990), que la cuestión
de la calidad académica surge como una preocupación relativamente
reciente en América Latina. Expresaría las inquietudes de
distintos actores vinculados al campo de la educación superior.
20.1 Las profesiones
tradicionales. Médicos, abogados e ingenieros, que constituyen
la base del modelo clásico de la universidad formativa de las "grandes
profesiones" en América Latina, reaccionan frente a lo que perciben
como un deterioro generalizado de la enseñanza universitaria producto
de la rápida masificación, los bajos niveles de escolarización
de los ingresantes, el descrédito de las prácticas pedagógicas
convencionales, y la inflación de los certificados educacionales.
20.2.Los estudiantes
y sus familias. Su percepción es que la ES ya no proporciona
a los jóvenes las mismas garantías de empleo y prestigio
que antaño. En las capas altas, dicha reacción se ve agudizada
frente a la incapacidad de que acusan a las viejas universidades públicas
para formar a las élites, tarea que empieza a ser encomendada a
unas pocas universidades privadas. Por el contrario, los nuevos sectores
sociales emergentes, a medida que acceden a la ES, satisfacen parcialmente
sus anhelos de movilidad intergeneracional, pero sus hijos experimentan
la frustración de no encontrar muchas veces cabida en el mercado
debido al bajo nivel atribuido a sus títulos o a la intensa competencia
entre los numerosos diplomados que egresan de las instituciones.
20.3.Académicos
y científicos. Para ellos, la mala calidad de la ES latinoamericana
se manifiesta, antes que todo, en la escasa difusión de las posiciones
académicas ligadas a la investigación, en la proliferación
de centros universitarios puramente docentes, en la falta de condiciones
y estímulos adecuados para desarrollar su trabajo y en la existencia
de sólo un escaso número de programas de posgrado de buen
nivel, donde desearían ejercer la enseñanza.
20.4.Los nuevos
maestros de tercer nivel. La masificación y diferenciación
de la enseñanza superior ha hecho surgir una nueva (semi)profesión
académica, poblada por docentes que trabajan a tiempo parcial en
centenares de instituciones de diverso nivel y que reciben un tratamiento
y gozan de un status por completo distinto al de los antiguos catedráticos
de las viejas profesiones y al de los académicos modernos que se
desempeñan simultáneamente en la investigación y
la enseñanza. Como se vio, los docentes de tercer nivel superan
en América Latina, actualmente, el número de 600 mil, habiéndose
estimado que no más de un 10% pertenece a la élite, aquella
que investiga, ejerce la docencia en programas de posgrado y recibe reconocimiento
académico, social y económico suficiente por las funciones
que desempeña. Para el grupo mayoritario de los maestros de tercer
nivel, los problemas de calidad están indisolublemente ligados
a su propio e inestable estatuto, a las bajas remuneraciones que perciben,
al escaso apoyo que encuentran y a las condiciones deterioradas en que
frecuentemente deben actuar. Su identidad con la disciplina o la profesión
suele ser baja y, en muchos casos, sus asociaciones sindicales o gremiales
apenas llegan a preocuparse de algo más que de los aspectos burocráticos
y económicos de la carrera docente.
20.4.Agentes externos.
Las expectativas exógenas respecto a la calidad de los productos
de la ES no han sido ni demasiado variadas ni han tenido suficiente intensidad
en la región, por lo menos hasta hace pocos años. Sin embargo,
durante los últimos años las empresas han empezado a manifestar
su descontento con la formación de los profesionales y técnicos
que deben contratar; los usuarios de servicios profesionales empiezan
poco a poco a manifestarse cuando ven frustradas sus expectativas de recibir
un servicio de calidad, y los medios de comunicación se preocupan
ahora, aunque sólo sea incipientemente, por la calidad y pertinencia
de las actividades que desarrollan las instituciones.
20.5.Los gobiernos.
Aunque usualmente carecen de políticas para conducir el desarrollo
de los sistemas, limitándose a transferir recursos fiscales y a
responder a las contingencias y presiones más inmediatas, resulta
evidente que, sobre todo a partir de la década pasada, algunos
gobiernos han empezado a preocuparse seriamente por la eficiencia del
gasto que realizan en la educación superior, por la proliferación
de instituciones y por la ausencia de regulaciones que permitan garantizar
la solidez y calidad del sistema (Recuadro
2).
21. Equidad. En relación
al segundo aspecto, se ha constatado en el sector oficial que la combinación
entre educación gratuita y financiamiento público automáticamente
asegurado es explosiva desde el punto de vista de la equidad. Para América
Latina en su conjunto se estima que en 1987 un 50% del subsidio público
a la educación superior beneficiaba a alumnos provenientes del
quintil más alto en la distribución del ingreso. En contraste,
los estudiantes provenientes de hogares ubicados en el quintil más
bajo apenas recibían el 5% de ese subsidio. O sea, los alumnos
ricos se beneficiaban 10 veces más del subsidio que los alumnos
pobres. Además, se ha estimado que alrededor de un 40% de dicho
subsidio proviene del cobro de impuestos no progresivos a la compraventa
de mercancías, que afecta desproporcionadamente a los sectores
de menores ingresos y con escasa representación en la enseñanza
superior (Carlson, 1992:14). Lo dicho significa que, en la práctica,
una alta proporción de los alumnos del sector público universitario,
proveniente de los tres quintiles superiores de la distribución
del ingreso, recibe sin costo directo su educación superior y obtiene,
más adelante, significativas ventajas monetarias y no-monetarias
a lo largo de su carrera ocupacional. Sólo una reducida proporción
de alumnos de bajos ingresos (provenientes de los dos quintiles inferiores)
se beneficia con ese mismo tratamiento preferencial. Según un reciente
estudio del Banco Mundial (1993:6), mientras en América Latina
sólo un 15% de la población está compuesta por empleados
"de cuello y corbata", sus hijos representan el 45% de la matrícula
de la enseñanza superior (Recuadro
3).
22. Eficiencia interna.
En relación con el tercer aspecto, existen incontables señales
que llevan a pensar que el grado de eficiencia interna de las instituciones
oficiales (medido por las tasas de graduación y el tiempo demandado
para producir un graduado) es baja. Por ejemplo, se estima que en Venezuela
el subsistema universitario público demora en promedio 16 años
para producir un graduado, o sea, el fisco debe desembolsar tres veces
el costo ideal por graduado (Wolff & Brunner, 1992:4), situación
que es similar en el caso de las universidades oficiales de Nicaragua
(Brunner & Eduards, 1994). Por su parte, en Chile, las instituciones
oficiales ocupan en promedio 9,2 años para formar graduados cuyas
carreras, nominalmente, exigen una duración de 5 años, costando
el proceso formativo cerca de dos veces el valor ideal (Brunner &
Briones, 1992:27). En otros sistemas públicos, en tanto, con una
provisión relativamente más abundante de recursos públicos,
como es el caso del Brasil, se observa que el gasto público por
alumno de las instituciones federales puede llegar a cifras consideradas
comparativamente como exorbitantes (más de U$8.000), versus un
gasto público de alrededor US$ 1.400 en Chile, Costa Rica y Venezuela
y un gasto promedio inferior a US$1000 para el conjunto de los países
de la región, exceptuado Brasil.
La reducida eficiencia y altos costos de los graduados se explica, en parte,
por las altas tasas de deserción que a su vez son producto de la
baja selectividad de los sistemas de ingreso a la universidad pública,
la mala calidad de la formación de nivel secundario y al hecho de
que un número creciente de alumnos, junto con estudiar, trabajan.
Asimismo, incide el hecho de que en las instituciones públicas las
razones alumno/docente y docente/personal administrativo son relativamente
bajas; esto es, los docentes trabajan con pocos alumnos y existen numerosos
administrativos en proporción a los docentes. Además, influye
el hecho de que los docentes han conseguido, en diversos países,
situaciones de privilegio, como se muestra en el Recuadro
4 para el caso de Venezuela. Algo similar ocurre en las instituciones
oficiales en relación con el personal no-docente. Por ejemplo, el
Rector de la Universidad Nacional de Córdoba informaba hace algún
tiempo que esa institución "destina el 50% de su presupuesto al pago
de los salarios de los no-docentes; con el otro 50% se pagan los sueldos
docentes". En esa universidad, "los sueldos para la administración
duplican los sueldos para la docencia". Según esa misma autoridad
universitaria, al momento de asumir su cargo, en el área del rectorado
de su institución se encontraban empleadas 1007 personas que se distribuían
así: personal de ejecución 27, personal de supervisión
417 y personal superior 563 personas (Delich, 1990:69).
Agotamiento del modelo de coordinación
23. Lo dicho hasta aquí
lleva a concluir que se ha producido un verdadero agotamiento del esquema
de coordinación vigente entre las instituciones, el Gobierno y
los mercados pertinentes. Como se vio antes, dicho modelo gira en torno
a un Estado relativamente ausente pero benevolente en la asignación
de recursos fiscales al sector de instituciones oficiales y a un mercado
relativamente desregulado en el caso de las instituciones privadas.
24. Según señalan
diversos estudios, el eje o pivote de dicho esquema de coordinación
consiste en el empleo de un dispositivo semi-automático para la
transferencia de recursos públicos al sector de instituciones oficiales,
basado en asignaciones anuales fijas que se hallan determinadas por la
ley o consagradas por la práctica. En general, se emplea este mecanismo
combinado con un dispositivo negociado de incrementos anuales cada vez
que el ciclo económico y las políticas fiscales permiten
otorgar un aumento en relación al presupuesto del año anterior.
De hecho, tanto el monto principal como los incrementos son distribuidos
en función del presupuesto que ha correspondido a cada universidad
el año anterior, práctica que a la larga genera un patrón
relativamente estable de repartición de los recursos públicos
entre las universidades oficiales.
25. Esta modalidad de asignación
del gasto público en educación superior posee una serie
de rasgos comunes entre los distintos países,
[7] independientemente del Grupo en que se hallan clasificados sus
sistemas (Brunner, 1993):
25.1. Beneficia exclusivamente
a las instituciones oficiales cuyo rasgo definitorio es, precisamente,
el hecho de que son financiadas en su casi totalidad o predominantemente
a través de asignaciones automáticas fijadas anualmente
en el presupuesto nacional. La regla es: "sólo las instituciones
erigidas con carácter público reciben aportes automáticos
del Estado; sólo las instituciones que reciben ese tipo de subsidio
son reconocidas como instituciones públicas".
25.2. El monto asignado se
determina en base al presupuesto del año anterior, incrementado
--o reducido-- según la coyuntura fiscal, las políticas
de la hacienda pública y el resultado de las negociaciones intraburocráticas
dentro del Gobierno y de éste con los actores corporativos del
sistema que pugnan por aumentar su participación en el presupuesto
nacional. El eje de las asignaciones automáticas es su carácter
inercial; ellas no miran ni a los inputs requeridos ni a los
outputs esperados, los cuales son considerados "datos fijos".
25.3. En la mayoría
de los casos, la determinación del monto total a ser asignado
a las instituciones públicas es efectuada por los organismos encargados
de formular y aplicar las políticas fiscales, trátese del
ministerio de hacienda, la secretaría de planificación o
un departamento cercano a la presidencia. El ministerio de educación
ejecuta las transferencias y actúa, en primer instancia, como arena
de negociación con las universidades. Asimismo, está
en la primera línea cuando llega el momento de un conflicto presupuestario,
aunque la resolución del mismo, habitualmente, esté más
allá de su alcance.
25.4. Los subsidios otorgados
a cada institución se definen conforme a un criterio histórico
de distribución que, por lo general, ha ido desarrollándose
y cristalizando a lo largo del tiempo, producto de negociaciones ad-hoc
y de estimaciones sobre el tamaño (matrícula), composición
de funciones y estructura de costos de las carreras ofrecidas por las
diversas instituciones beneficiadas. Por lo mismo, las asignaciones responden
más a la evolución del gasto en el pasado que a previsiones
futuras. En general, la universidad nacional más antigua y las
nuevas universidades creadas bajo un proyecto de excelencia académica
tienden a tener una participación privilegiada en el gasto en comparación,
por ejemplo, con las universidades regionales o provinciales lo cual --combinado
con los variables grados de eficiencia interna de las instituciones--
se manifiesta en un gasto por alumno que puede llegar a ser altamente
dispar entre las distintas instituciones de un mismo país.
[8]
25.5. La distribución
de recursos entre las instituciones cambia sólo lentamente
a lo largo del tiempo. Dichos cambios pueden resultar de diversos factores:
creación de nuevas instituciones, alteración en la estructura
y tamaño de algunas instituciones existentes, favoritismo político
de un gobierno hacia una o más instituciones durante un período
de tiempo suficientemente largo como para introducir un cambio en la fórmula
distributiva, negociaciones exitosas de algunas de ellas o su crecimiento
explosivo por creación masiva de vacantes o apertura de nuevas
carreras de alto costo (como una Escuela de Medicina, por ejemplo), etc.
En todo caso, cualquier cambio drástico tenderá a ser combatido
por aquellos establecimientos no-beneficiados, lo que frecuentemente fuerza
a los respectivos gobiernos y ministerios de educación a "ocultar"
las asignaciones que puedan alterar la fórmula distributiva. Las
instituciones, por su parte, suelen demandar --y a veces obtienen-- que
la fórmula distributiva se consagre legalmente. En algunos casos
han conseguido, además, que el Gobierno sea obligado por la Constitución
o la ley a destinar un porcentaje fijo del PNB o del presupuesto nacional
o de la recaudación tributaria a la educación superior o
a un grupo de instituciones. En suma, el mecanismo de asignaciones automáticas
tiende a una relativa rigidez, la pauta de distribución cambia
sólo lentamente y sin relación con la evolución de
los "productos" o la productividad de las instituciones y su uso genera
inevitablemente presiones en favor de su consagración legal.
25.6. En cualquier caso,
los subsidios canalizados por esta vía reflejan una intrincada
red de relaciones de peso y fuerza entre las instituciones oficiales
y de éstas con el Estado, y expresan el entramado de intereses
cristalizados en esas relaciones. El gasto y su distribución no
reflejan una política deliberada de desarrollo del sistema. Desde
el punto de vista de las instituciones, el juego consiste en obtener incrementos
anuales del presupuesto asignado, habitualmente comprometiendo recursos
anticipadamente o, incluso, generando un déficit. Desde el punto
de vista del gobierno, el juego consiste en negociar los incrementos "a
la baja" en tiempos de estrechez de la caja fiscal y en aumentarlos cuando
la coyuntura económica lo permite.
25.7. Las instituciones públicas
se vuelven más y más dependientes del gobierno a medida
que aumenta la proporción de recursos asignados por el Estado,
sin que éste pueda usar ese poder de una manera efectiva. Según
señala Martin Trow (1989:44) el gobierno y sus agencias tienen,
por supuesto, "el poder económico y pueden amenazar con el castigo
financiero a los recalcitrantes o morosos. Sin embargo, semejantes armas
atómicas son inservibles contra la guerra de guerrillas" que libran
las universidades en torno al incremento de su presupuesto. Así,
paradojalmente, "mientras mayor es la dependencia de las universidades
del financiamiento estatal, más impotente es el gobierno para usar
sus instrumentos financieros como una palanca de políticas o de
control".
25.8. Esta modalidad de asignación
tiende a imprimir al vínculo entre el Estado y las instituciones
un carácter de relación de fuerza, negociación y
presión corporativas, limitando la independencia de las instituciones
oficiales y la transparencia que debieran tener los procesos de apropiación
de los recursos públicos. Incluso, es posible observar la constitución
de verdaderas relaciones de padrinazgo y clientelares entre algunas instituciones
y sus "padrinos" en la arena política (Lucio & Serrano, 1992a,
Kent 1990) (Recuadro 5). En
estas circunstancias se genera asimismo un interés especial de
los gobiernos en la designación de las autoridades universitarias,
a fin de favorecer la presencia de "interlocutores razonables" en esas
posiciones, y fuerza a las instituciones a actuar en términos de
influencia corporativa y la movilización de recursos sindicales.
25.9. También el uso
por parte de las instituciones de los recursos asignados presenta
un alto grado de rigidez. La mayor parte debe destinarse al pago de remuneraciones
de acuerdo con pautas relativamente inflexibles de "isonomía salarial",
así como al pago de reajustes y otros beneficios asociados habitualmente
a la carrera académica. Sólo una proporción marginal
de los recursos puede ser usada con fines "programáticos" o de
desarrollo de la institución.
[9] El principio operativo termina siendo, por lo tanto: "a mayor
personal contratado, mayor el subsidio de continuidad y mayores las probabilidades
de obtener un incremento presupuestario".
26. Del análisis anterior
se siguen diversas consecuencias que parecen estar en el corazón
de la crisis y que son causadas, esencialmente, por la modalidad empleada
para el financiamiento de la educación superior.
26.1. Ausencia de políticas.
Mediante el uso de esos mecanismos es prácticamente imposible que
los gobiernos puedan formular y aplicar políticas más o
menos coherentes de desarrollo de la educación superior. En efecto,
el esquema básico de financiamiento empleado, consistente en asignaciones
presupuestarias automáticas (e idealmente incrementales) a las
instituciones públicas y en el autofinanciamiento del sector privado
por vía del mercado de matrículas, convierte al gobierno
en lo que suele llamarse "cheque book government" (Van Vught,1989:42),
cuyo papel se limita al pago de las cuentas provenientes de las instituciones
públicas (principalmente las remuneraciones del personal académico
y administrativo) mediante transferencias anuales del presupuesto nacional
y a una función de prescindencia benevolente (des-regulación)
en el caso de la educación superior privada. De este modo, los
gobiernos se ven llevados a abandonar uno de los instrumentos más
eficaces con que cuentan para orientar el desarrollo de la educación
superior. Convierten el manejo del tesoro público, en este sector,
en caja pagadora de una estructura institucional librada a su propio funcionamiento,
sin vincular las asignaciones a ningún parámetro: ni al
costo de los inputs ni a resultados, ni menos al grado de eficiencia,
rendimiento, calidad o equidad de las funciones desempeñadas.
26.2. Control por la demanda.
Ambos tipos de financiamiento, público y privado, son conducidos
desde el lado de la demanda, con la diferencia de que en el primer caso
la demanda se ejerce por las instituciones sobre el Gobierno mientras
que en el segundo se ejerce por los alumnos sobre las instituciones. Como
bien señala Lincoln Mattos (1989:6), lo dicho significa que en
el caso de los desembolsos gubernamentales "el proceso decisorio es comandado
por la demanda"; las asignaciones en que debe incurrir el tesoro público
son determinadas unilateralmente por las instituciones, las que fijan
su nivel de gasto en función de lo gastado el año anterior
(continuidad) y del ritmo en que deciden expandir sus actividades (incremento),
trátese del número de vacantes ofrecidas, carreras y escuelas
creadas, personal que contratan, etc. Frecuentemente, los gastos van por
delante de los recursos asignados; se genera así un deficit que
el Estado debe cubrir mediante suplementos o durante el próximo
ejercicio presupuestario. La táctica más usual es la de
provocar "hechos consumados", para así validar las demandas financieras
frente al Estado.
26.3. Presión incremental.
En el caso del subsistema público, el hecho de que el financiamiento
sea conducido por la demanda lleva inevitablemente a presiones de gasto
y conduce a los Gobiernos a complejas negociaciones políticas con
las corporaciones universitarias. Lo que éstas buscan, en efecto,
es cubrir mediante las asignaciones del tesoro público el gasto
ordinario de continuidad, que incluye básicamente el pago anual
del personal, el cual llega a representar hasta cerca de un 100% del gasto
total. Esto, combinado con el hecho de que dicho personal goza de inamovilidad,
"isonomía salarial" (Klein & Schwartzman, 1992), reajustes
automáticos, incrementos por antigüedad y otras franquicias,
transforma esta parte del gasto en un una demanda insoslayable, tras la
cual es posible movilizar con relativa facilidad las presiones sindicales
y corporativas cada vez que los Gobiernos se muestran renuentes a satisfacerlas
en los niveles esperados (Kent, 1990). Dichos niveles tenderán,
por su lado, a elevarse de año en año bajo la presión
de las nuevas actividades y compromisos, de donde se sigue que el esquema
de asignaciones automáticas se transforma, salvo circunstancias
especiales como ocurrió durante la década pasada, en un
esquema incremental de gastos.
26.4. Intercambio ineficiente.
En la práctica, la asignación de recursos por esta vía
desemboca en un alto grado de rigidez, conduciendo a una especie de acuerdo
o pacto entre las universidades y el Gobierno, de acuerdo al cual aquellas
operan con bajos niveles de eficiencia interna mientras que el Gobierno
evita potenciales conflictos políticos. Bajo esta modalidad de
relación, las negociaciones (y los posibles conflictos) se limitan
a fijar el margen de incremento anual.
26.5. Efectos sobre la
estrategia gubernamental. Sin embargo, desde el punto de vista de
los gobiernos, la mecánica de financiamiento adoptada lleva a que
éstos busquen congelar el gasto directamente transferido a las
instituciones de educación superior y a encontrar arreglos que
les permitan diversificar las modalidades de asignación de los
recursos, de modo de "sustraer" una parte de ellos a la lógica
de las asignaciones anuales automáticas. Presiona, asimismo, en
favor de una expansión del sector privado, que permita a los gobiernos
contar con una mayor oferta de vacantes a un costo público menor
o nulo.
26.6. Efectos sobre las
instituciones oficiales. Desde el punto de vista del funcionamiento
interno de las instituciones públicas, esta modalidad de financiamiento
empuja la actividad rectorial en dos sentidos: a) hacia dentro, el Rector
no necesita preocuparse por la eficiencia de su institución ya
que ésta no repercute sobre el nivel de los ingresos percibidos
anualmente y, b) hacia fuera, el Rector se convierte en un gestor político
de recursos para su institución. En la esfera interna, la cultura
organizacional que se desarrolla en este tipo de instituciones es una
de escaso interés por la eficiencia en el uso de los recursos y
de baja atención por la productividad o rendimiento de las funciones
académicas. En cambio, la autoridad universitaria está obligada
a movilizar recursos políticos --clientelares, de negociación
o de presión y confrontación-- a fin de negociar incrementos
presupuestales con el Gobierno. Como se ha mostrado en el caso brasileño,
los rectores más experimentados o con mayor "agresividad gerencial",
practicaban perfectamente la receta consistente en gastar rápido,
iniciar nuevas actividades y trasladar al Ministerio de Educación
el problema de los déficit que pudieran generarse. "Tudo se passava
como se o reitor fosse encarregado de gastar e o MEC (Ministerio de Educación
y Cultura) de pagar..." (Lincoln Mattos, 1989:10).
27. En suma, esta modalidad
de coordinación y financiamiento de la educación superior
genera un contexto que no incentiva la calidad, equidad y eficiencia de
las instituciones públicas y conduce, eventualmente, a su parálisis
y a establecer un marco de relaciones perversas entre éstas, el
gobierno y los mercados pertinentes. Con el tiempo, las asignaciones fiscales
se ajustan al nivel de ineficiencia de las instituciones, mientras que
los gobiernos asumen ese costo a cambio de evitar conflictos políticos
y disturbios al interior de las instituciones oficiales. Por su parte,
éstas se ajustan al nivel de las asignaciones recibidas: los sueldos
del personal académico se deterioran, el gasto por alumno disminuye,
las inversiones caen o se paralizan, el cuerpo de investigadores --allí
donde existe-- envejece o migra hacia el sector privado o al extranjero
sin poder ser sustituido.
28. En cuanto al sector institucional
privado se observa que, a partir del solo ingreso generado por el cobro
de aranceles, estas instituciones apenas logran establecerse como entidades
docentes, de absorción de demandas en el mercado y de certificación
profesional de dudosa calidad. Escapan a tal descripción, como
se vio más arriba, dos tipos de instituciones privadas: algunas
universidades católicas y las instituciones de élite que,
además de cobrar matrículas relativamente altas, cuentan
con diversas otras fuentes de ingresos, como apoyos selectivos del Estado,
donaciones empresariales, ingresos propios, el respaldo de la cooperación
internacional, etc., como ocurre en los casos de las Universidades Javeriana
y de Los Andes en Bogotá, la Universidad Católica Andrés
Bello de Caracas, la Pontificia Universidad Católica de Río
de Janeiro, la Universidad del Pacífico de Lima, y, en México,
la Universidad Iberoamericana y el Instituto Tecnológico de Monterrey.
En el resto de los casos,
con su actual forma de financiamiento, las instituciones privadas (universitarias
y no universitarias) --con raras excepciones-- sólo logran reunir
un reducido número de profesores de jornada completa, deben especializarse
en algún área o bien ofrecen solamente carreras de alta
demanda y costos relativamente bajos de producción y, en general,
limitan su estrategia de inversión a la construcción de
instalaciones físicas (edificios). No debiera causar sorpresa,
entonces, que el costo por alumno en este último tipo de instituciones
sea netamente inferior al de la mayoría de las universidades públicas,
como suelen remarcar los estudios del Banco Mundial. Independientemente
de que en ocasiones algunas de estas instituciones pudieran ser más
eficientes que sus homólogas del sector oficial, la verdad es que
la mayoría de las veces tales comparaciones carecen de sentido,
atendiendo a las diferencias de sus respectivas estructuras de costo y
funcionamiento.
Financiamiento en tiempo
de crisis
29. La crisis descrita hasta
aquí --estructural, de parálisis institucional, de mal-funcionamiento
de los sistemas y de la modalidad de coordinación y financiamiento
de las instituciones-- se vio profundizada durante la década pasada,
la cual, debido al estancamiento e incluso retroceso producido en el desarrollo
de la región, ha sido designada por la CEPAL como una "década
perdida". La disminución del gasto público destinado a la
educación superior, para varios países, se muestra en el
Cuadro 11.
29.1. A lo anterior viene
a agregarse el hecho de que los países de la región destinan
una proporción relativamente baja del PNB a la educación
en general, con sólo unas pocas excepciones como se muestra en
el Cuadro 12. En cambio, la mayoría
de ellos asigna alrededor de un 20% de dicho gasto al nivel de la educación
superior, lo que se compara con un promedio de 21,9% en el caso de los
países de la OECD (1992:47). Hay con todo excepciones, como en
el caso de países que gastan más de un 35% o menos de un
10% en este nivel.
29.2. Según se desprende
de un análisis basado en las estadísticas internacionales
de la UNESCO (Reimers, 1994), América Latina llegó a gastar,
a fines de esa década, un monto fiscal promedio menor por alumno
matriculado en la enseñanza superior que todas las demás
regiones del mundo. Los países del Africa Sub-Sahariana gastaban
en promedio tres veces más por alumno; los países asiáticos
cuatro veces más. Los Estados Unidos y Canadá gastaban 14
veces más por alumno terciario. Los países asiáticos
con un nivel de ingresos similar al de América Latina gastaban
un 50% más en promedio por alumno que los países de América
Latina.
30. Existen sin embargo notables
diferencias en cuanto al gasto público corriente por alumno entre
los distintos países de América Latina. Considerando el
total de la población estudiantil de cada país en el año
1991 (matriculada en instituciones oficiales y privadas), el gasto público
por alumno fluctuaba en los países de la región entre aproximadamente
US$100 y US$2000. Si se considera sólo a los estudiantes inscritos
en instituciones que se benefician de ese gasto, puede estimarse que las
cifras por alumno variaban, ese año, entre US$262 (Perú)
y más de US$8.500 (Brasil). Según estimaciones para ese
año, el gasto público corriente promedio por alumno inscrito
en una institución oficial se ubicó en alrededor de US$1600,
si se incluye al Brasil, y en US$960 si se excluye Brasil. El gasto corriente
total ascendió ese año a alrededor de US$6.825 y, sin considerar
a Brasil, a un monto de US$ 3.678 (Cuadro 13).
31. El fenómeno descrito
de reducción del gasto fiscal por alumno durante los años
1980 y 1988 no se limitó a América Latina. Según
cifras del Banco Mundial (1993:3), mientras que la matrícula en
los países de ingresos bajos aumentó durante ese período
en un 8,8% anual promedio, los ingresos del sistema disminuyeron en promedio
en un 12,3% anual; en el caso de los países de ingresos medios
bajos, las correspondientes cifras fueron 6,6% y 9,1%; y en los países
de ingresos medios altos, 6,1% y 4,6%. Sólo en los países
de ingresos altos, los recursos aumentaron durante el período (en
un 0,9% anual), pero, incluso allí, la matrícula se incrementó
por encima de los recursos, en un 4,3% anual.
32. A pesar del bajo gasto
promedio por alumno en educación superior (excepto Brasil), varios
países de América Latina destinan de todos modos una proporción
más alta de recursos fiscales a los alumnos de este nivel que los
países industriales, en relación al ingreso por persona.
La mayoría, además, gasta --expresado como múltiplo
del producto per cápita-- 4 o más veces por alumno terciario
que por alumno matriculado a nivel preescolar y de la enseñanza
primaria, a pesar de que en el promedio de la región las tasas
medidas de retorno social a la educación básica son más
altas que las tasas de retorno social a la educación superior
[10] , según muestra el Cuadro 9.
32.1. Conforme a ese indicador
de gasto por niveles, en 1990 sólo cuatro países (Bolivia,
Cuba, Chile y El Salvador) de entre aquellos para los cuales existe información
pertinente destinaban a sus alumnos de la enseñanza superior menos
de 4 veces que lo asignado por alumno pre-primario y primario (Cuadro
14). Salvo en los casos de Japón y Holanda --que gastan alrededor
de 4 veces más por alumno de tercer nivel que por alumno pre-primario/primario,
en relación al ingreso per cápita-- en los demás
países de la OECD el gasto es de tres veces o menor. Corea, por
el contrario, destina 2 veces más a los alumnos primarios que a
los estudiantes de la enseñanza superior, en relación a
su ingreso per cápita (UNESCO, 1993a).
