Category: Educação

Simon Schwartzman e João Batista Araujo e Oliveira

(Publicado em Valor Econômico – Opinião, 30/06/2021)

O Brasil precisa, certamente, de  políticas públicas que melhorem a qualidade da educação,  reduzam as grandes desigualdades de oportunidade de estudar entre pessoas de diferentes condições sociais e regiões, e façam com que os recursos disponíveis, e os que possam ser acrescentados ao setor, sejam usados com a máxima eficiência possível. A questão é como fazer isto.  Existe a ideia generalizada, e equivocada, de que o principal instrumento para isto é o planejamento da educação, listando objetivos a serem alcançados e fixando-os em lei.  O Plano Nacional de Educação, aprovado por unanimidade no Congresso Nacional em 2014, tinha dez diretrizes e vinte grandes metas, divididas em 244 estratégias específicas. Como somos uma federação, o plano se desdobrou em 27 planos estaduais e 5.570 planos municipais, sem falar nos  “projetos político–pedagógicos” que cada uma das centenas de milhares de escolas ficou na obrigação de fazer. O resultado foi praticamente nulo. A mudança mais importante nos últimos anos foi uma melhoria modesta no desempenho dos estudantes nas séries iniciais, mas não há como atribuir este resultado ao plano ou planos. Apenas no Ceará se observa uma melhoria consistente, por razões que têm a ver com políticas consistentes e de longo prazo implantadas pelas lideranças locais. No restante do país as melhorias são pontuais e instáveis, tanto em escolas quanto em redes de ensino.  

Existem muitas razões pelas quais esse plano, como os anteriores, não funcionou. Não foi por acidente, nem pelas mudanças ocorridas no ambiente político e econômico do país, de resto inevitáveis em um período de 10 anos. A principal razão é que que políticas públicas complexas precisam ser implementadas de forma contínua e incremental, por ajustes contínuos, e não por planos detalhados fixados de antemão  (Lindblom, 2018). Mas existe a ideia, reiterada em documento recente do movimento Todos pela Educação, que o que faltou foi um Sistema Nacional de Educação (SNE), que precisaria ser urgentemente transformado em lei. Segundo este documento, os planos decenais são “a principal ferramenta de planejamento dos sistemas de ensino”, e caberia ao Sistema Nacional de Educação promover “a efetiva articulação entre os Planos Nacional, Estaduais e Municipais de Educação”,  o que permitiria, finalmente “a materialização do planejamento de longo prazo das políticas educacionais no País”. (Todos pela Educação, 2021) Chama a atenção o fato de que o documento simplesmente ignora o fracasso dos planejamentos até aqui.

O termo “sistema” costuma ser utilizado de muitas maneiras diferentes, e por isto mesmo não pode ser empregado sem se dizer exatamente do que se trata. Na sua forma mais simples, um sistema é um conjunto de partes relacionadas. A federação brasileira é um sistema, porque combina o governo federal, estados e municípios.  Um conjunto de leis, como a Consolidação das Leis do Trabalho, é um sistema de regras que estabelecem direitos, deveres, etc. Na sua forma mais complexa, um sistema é um conjunto de partes interconectadas por mecanismos ou processos que garantem sua permanência através do tempo e o diferenciam do meio externo. Existe um esforço de estabelecer uma “teoria geral de sistemas” fazendo uso de conceitos como homeostase, retroalimentação, input-output, adaptação, etc., que podem ser efetivamente utilizados na construção de sistemas mecânicos, eletrônicos e no estudo de sistemas biológicos ou ambientais. Um automóvel é um sistema mecânico, um programa de computador é um sistema eletrônico, um ser vivo é um sistema orgânico. É possível falar em “sistemas econômicos”, que descrevem os mecanismos de produção, alocação de recursos e distribuição de bens e serviços em determinado território, com seus diferentes mecanismos de regulação e instituições. Mas as sociedades são sistemas abertos, e por isto, quando usada para a implementação de políticas públicas, a linguagem de sistemas é sobretudo uma abordagem, uma perspectiva para entender dinâmicas complexas, e não uma teoria ou uma técnica propriamente ditas.

A perspectiva de sistemas tem sido defendida como uma alternativa mais adequada para a implementação de políticas complexas (“wicked problems”) do que abordagens mais tradicionais como os modelos lineares (em que uma agência central identifica as melhores práticas e trata de implementá-las) e os modelos cooperativos (em que se estabelecem fortes pactos de colaboração entre diferentes setores tanto na criação de conhecimentos como em sua implementação). Na perspectiva de sistemas, há um esforço para identificar e tomar em consideração interesses, valores e orientações divergentes, e as relações do sistema com o ambiente político, econômico e institucional mais amplo. Não existem regras fixas de como fazer isto, mas alguns instrumentos que são geralmente utilizados,  como o fortalecimento do papel das lideranças, a criação de redes de organizações que compartem objetivos convergentes e cujas lideranças estejam dispostas a colaborar, e formas de comunicação que não sejam unilaterais mas tomem em conta a pluralidade de interesses e orientações dos diferentes participantes. Estes sistemas de implementação de políticas não são criados e muito menos fixados por leis, mas desenvolvidos na prática por lideranças institucionais que precisam avaliar, tomar decisões e fazer ajustes ao longo do caminho,  e não, simplesmente, executar o que consta de uma lista fixa de metas (Best & Holmes, 2010; Haynes, Garvey, Davidson, & Milat, 2020; Head, 2019).  

A proposta do SNE preconizada pelo Todos Pela Educação, pretende, ao mesmo tempo, resolver alguns problemas formais de coordenação e divisão do trabalho entre os diversos níveis da Federação e implantar mecanismos de colaboração.  Mas a colaboração não pode ser estabelecida por lei, pois depende do exercício efetivo de lideranças capazes promovê-la.

Quais problemas formais de coordenação e divisão do trabalho em educação precisam ser estabelecidos por lei no Brasil? Já existe uma regra segundo a qual cabe ao governo federal, prioritariamente, a educação superior, aos governos estaduais o ensino médio, e aos municípios a educação fundamental e pré-escolar. A situação atual, em que muitas vezes estados e municípios mantêm redes escolares paralelas nas mesmas localidades, é disfuncional, e deveria ser evitada, mas a simples aprovação de uma lei proibindo esta superposição poderia criar  mais problemas do que benefícios, desmontando redes existentes sem a garantia de que seriam substituídas por um conjunto melhor. O governo federal tem responsabilidades gerais de coordenação, desenvolvendo sistemas de informação e de avaliação, estabelecendo padrões de qualidade, e de financiamento complementar.. Mas programas específicos como os de financiamento centralizado da formação de professores, merenda, transporte escolar e produção de livros didáticos deveriam ser reavaliados, em vista os riscos e ineficiências associadas à operação centralizada.  Estados e municípios também têm muitas destas atribuições,  mas a capacidade de implementação varia muito de lugar para lugar. Intervenções ou interferências do governo federal, se necessárias, possivelmente seriam mais eficazes se calibradas e ajustadas a problemas específicos ou à condição de alguns estados, e dificilmente o governo federal disporá de capacidade e meios para atender municípios de maneira específica.  

Isto significa que não é possível nem desejável estabelecer, por lei, uma divisão rígida de funções e atribuições entre governo federal,  estados e municípios, e sim orientações gerais, partindo do princípio que é sempre melhor fortalecer a autonomia local, e não o poder central, a não ser de forma subsidiária e quando indispensável. Na verdade, estas leis  já existem – até mais do que o que seria desejável ou necessário. Não há nada que o governo federal, estados ou municípios devam fazer para revolucionar a educação que  não consigam por falta de leis ou normas.  

O Brasil tem uma tradição perversa de legislações excessivas que, no caso da educação,  se multiplicam em uma infinidade de decretos, pareceres, regulamentos e orientações normativas que se sucedem e que deveriam ser reduzidas ao mínimo, pois  seu único efeito é sobrecarregar de trabalho as escolas e secretarias de educação. As escolas precisam de regras básicas para operar. A sociedade e as famílias precisam de instrumentos claros para fazer valer os seus direitos.  A operação das escolas privadas – isoladas ou pertencentes a redes de ensino –  deixa claro que elas podem funcionar sem necessidade de tutela adicional.   

A cooperação entre governos estaduais e municipais para a implementação de políticas de melhoria da qualidade na educação básica é desejável e pode dar bons resultados, como no caso muitas vezes citado do Estado do Ceará. Mas esta cooperação, para existir, não depende de legislação, e sim de lideranças motivadas e em condições de tomar iniciativa, que tem sido raras (Segatto & Abrucio, 2016).  O sistema proposto pelo Todos pela Educação tem como ideia central a noção de que a única maneira de implementar políticas públicas complexas é através de conselhos ou órgãos deliberativos em todas as instâncias, capazes de estabelecer pactos de cooperação que garantam os direitos e os interesses de todas as partes. As palavras “pactuação” e “pacto”, que aparecem no texto no texto mais de cem vezes. 

Esta ideia tem origem em um conceito idealizado de gestão democrática, ou  democracia participativa, desenvolvido em contraposição ao modelo mais tradicional de democracia representativa, que foi fortemente promovido pelos governos do Partido dos Trabalhadores, sobretudo nas áreas de educação e saúde. Foi uma experiência controversa que não teve continuidade e ainda precisaria ser mais bem analisada (Rhodes‐Purdy, 2017). O interesse por estas formas de deliberação e pactuação local se explica, certamente, pelos conhecidos problemas da democracia representativa brasileira, tanto no funcionamento do legislativo quanto do poder executivo, nos diferentes níveis de governo. Mas, ao lado do evidente benefício de ter a presença e a participação ativa de membros dos diversos setores envolvidos nas tomadas de decisão, que pode ser realizada de diferentes maneiras, o risco quase certo é a captura destes conselhos e fóruns por grupos mais organizados, fazendo com que os interesses corporativos pactuados acabem prevalecendo sobre o interesse geral, e a grande dificuldade de introduzir inovações disruptivas capazes de alterar as rotinas estabelecidas. Paradoxalmente,  ao lado da ênfase na gestão participativa, existe também a tendência a congelar em lei,  e se possível na Constituição, todos os direitos e interesses dos diferentes participantes, para evitar que eles deixem de ser executados pelos governantes do momento. A grande experiência de deliberação participativa e pactuação na educação brasileira foi a elaboração do Plano Nacional de Educação de 2014, que se transformou em uma agregação das demandas de todos os participantes, todas fixadas em lei, sem que trouxessem benefícios para a educação do país. O mesmo se pode dizer da experiência mais recente da Base Nacional Curricular Comum, também desenvolvida, supostamente, por mecanismo participativo, que levou a um documento prolixo e quase ininteligível de 600 páginas.

Medida por parâmetros internacionais como a avaliação do PISA, a qualidade da educação brasileira é muito baixa, mas pesquisas de opinião mostram que a população não tem esta percepção. Em uma pesquisa IBOPE Inteligência de 2008,  41% dos entrevistados classificaram a educação pública brasileira como ótima ou boa, 35% como regular, e só 9% diziam que o principal problema era a qualidade IBOPE Inteligência, 2008). Mais recentemente, uma pesquisa CNI-IPOPE de abril de 2019 mostrou que  “51% dos brasileiros aprovam as ações do governo em relação à educação”. Além dos problemas de qualidade da educação básica, existem graves problemas na forma em que o ensino superior é financiado, organizado e avaliado; no ensino médio, cuja reforma mais recente ainda não foi implementada; no ensino profissional de nível médio e superior, que não consegue se desenvolver; e sobretudo na falta de estratégias para atrair pessoas de talento e  qualificar os  professores para o magistério. No mundo inteiro, os sistemas educacionais se transformam continuamente, diante do impacto das novas tecnologias de informação e comunicação, das transformações do mercado de trabalho, das mudanças demográficas e dos novos conhecimentos produzidos por pesquisas sobre os processos educativos, e por isto mesmo não podem ser congelados em leis imutáveis.  Para sair do atual patamar de mediocridade, a educação brasileira precisa de lideranças que estejam em dia com estes desenvolvimentos, tenham legitimidade para introduzir as modificações que sejam necessárias, e que não estejam tolhidas pelo emaranhado normativo que hoje emperra as iniciativas, sobretudo no setor público.  

O ideal seria que esta liderança fosse exercida pelo governo federal, mas as experiências das últimas décadas não permitem nutrir muitas esperanças.   Algumas agências federais, como o INEP e a CAPES, em alguns períodos e em determinadas áreas, conseguiram exercer um papel significativo de liderança e inovação, mas mesmo estas sofrem com o duplo problema da instabilidade política da administração central e da rigidez burocrática do serviço público.  Por outro lado, existem muitas iniciativas locais, públicas e privadas, que acabam se perdendo pelo peso excessivo da máquina federal.  Mal comparando, a federação brasileira é muito mais próxima dos Estados Unidos, em que vitalidade do sistema educacional se dá sobretudo nos Estados e no setor privado, do que de países centralizados como a França, em que o governo central exerce um papel mais forte,  focado em poucas questões de natureza mais estratégica.

O atual marco federativo não impede um município ou rede estadual de ensino de promover uma revolução na educação. A contribuição do governo federal seria mais eficaz se limitada a questões que efetivamente poderiam ser mais bem exercidas por esse nível de governo – como a questão de currículos, avaliação e correção de inequidades via financiamento.  Para além disso, o governo federal poderia contribuir reduzindo o cipoal regulamentar e, eventualmente, estimulando inovações de eficácia comprovada mediante certames competitivos. Há muitos instrumentos mais eficazes para melhorar a educação do que criando um “Sistema Nacional”.

Referências

Best, A., & Holmes, B. (2010). Systems thinking, knowledge and action: towards better models and methods. Evidence & Policy: A Journal of Research, Debate and Practice, 6(2), 145-159.

Haynes, A., Garvey, K., Davidson, S., & Milat, A. (2020). What can policy-makers get out of systems thinking? Policy partners’ experiences of a systems-focused research collaboration in preventive health. International Journal of Health Policy and Management, 9(2), 65.

Head, B. W. (2019). Forty years of wicked problems literature: Forging closer links to policy studies. Policy and Society, 38(2), 180-197.

Ibope Inteligência. “Pesquisa de Opinião Pública sobre a educação básica pública no Brasil”  (2008), disponível em http://g1.globo.com/jornaldaglobo/download/0,,4714-1,00.pdf

Lindblom, C. (2018). The science of “muddling through”: Routledge.

Rhodes‐Purdy, M. (2017). Participatory Governance in Latin America: Promises and Limitations. Latin American Politics and Society, 59(3), 122-131.

Segatto, C. I., & Abrucio, F. L. (2016). A cooperação em uma federação heterogênea: o regime de colaboração na educação em seis estados brasileiros. Revista Brasileira de Educação, 21(65), 411-429.

Todos pela Educação. (2021). Nota Técnica:  Sistema Nacional de Educação.

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(publicado originalmente no Linkedin)

Hoje é dia da prova de Linguagens e Códigos, Redação e Ciências Humanas do ENEM. Todos os anos, o ENEM mobiliza milhões de pessoas em dois dias de prova que vão determinar a possibilidade de acesso dos estudantes ao Ensino Superior. Pelo seu tamanho, complexidade logística, e pouca frequência, o ENEM sempre é um momento tenso para todos os envolvidos. Além disso, o modelo estatístico de correção da prova (a TRI) gera muitas dúvidas sobre os critérios usados para a pontuação no exame.

Esse ano o ENEM vem num contexto ainda mais complicado: a realização de uma prova em salas fechadas em todo o país no meio de uma pandemia. As escolas ainda estão fechadas, a maior parte do ensino foi feito em modalidade emergencial remota em 2020; e para além da tensão natural frente a uma prova desta importância, muitos estudantes estão inseguros de sua capacidade de fazer a prova e apreensivos com a aplicação durante a pandemia.

Apesar de sua magnitude, sabe-se que só uma parcela reduzida dos estudantes terá acesso ao Ensino Superior de qualidade por meio do ENEM. Para além de conteúdos curriculares, a realização do ENEM pressupõe uma competência essencial que é a compreensão leitora. Ou seja, que as pessoas sejam capazes de mobilizar seus conhecimentos prévios sobre determinados assuntos para compreender um texto e responder corretamente à questão indagada com base naquele texto.

Menos conhecido que o ENEM pela população em geral, mas não menos importante, o Brasil possui um Sistema de Avaliação da Educação Básica (o SAEB) que monitora a proficiência leitora e matemática no Ensino Fundamental e Médio e compõe o índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), permitindo medir a cada dois anos o progresso dos alunos por escola, município, estado, região e país. Este monitoramento é essencial para informar as prioridades das políticas educacionais.

O SAEB, que é aplicado desde os anos 90, está sendo reformulado com uma proposta arrojada, incluindo avaliações em todos os anos escolares, com mais áreas do conhecimento, maior frequência, mais alunos e escolas e passando para um modelo digital. Além disso, será utilizada uma nova matriz de avaliação para a qual serão produzidas novas questões de prova para contemplar a nova Base Nacional Comum Curricular (BNCC).

O SAEB atual tem limitações conhecidas como pontuadas por exemplo em artigo recente do Professor Francisco Soares no Linkedin, mostrando que os textos que o SAEB utiliza nas avaliações são mais simples que os de outros estudos internacionais, como o PIRLS (Progress in International Literacy Study). Contudo, ele tem o mérito de monitorar um construto fundamental que é a compreensão leitora.

A versão preliminar mais recente publicada do novo SAEB não apresenta uma matriz específica para a avaliação da compreensão leitora, mas traz um conceito de linguagens ampliado que inclui: leitura, análise linguística, produção de texto, arte, educação física e inglês. São todos temas curriculares e interessantes de serem avaliados. Ao incluir outros aspectos na avaliação de linguagem, é importante estarmos atentos para manter separada a análise da proficiência leitora. Não podemos correr o risco de perder a visibilidade deste tão importante indicador para informar as políticas educacionais.

Quem não lê está limitado em sua compreensão do mundo. A compreensão leitora é base para inserção no ambiente letrado das ideias complexas e para o discernimento da realidade, a separação entre o fato e o “fake”, a capacidade de participar plenamente da vida em sociedade e do processo democrático. É a base para a existência de um país em que todas as pessoas tenham o direito de viver com dignidade.

(Versão ampliada de artigo publicado em O Estado de Sao Paulo, 10 de julho de 2020)

Com as escolas fechadas, o ensino à distância tentando salvar um ano praticamente perdido, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica expirando, o ENEM adiado para 2021 e o governo federal sem rumo, todos se perguntam quando, finalmente, poderemos voltar ao normal. Mas que “normal” é esse, será que tem volta, e queremos voltar a ele?

O fato é que, antes da epidemia, estávamos muito longe do que se poderia chamar de minimamente “normal”. Nos anos da bonança das exportações, que coincidiu com os governos do PT, os gastos com educação aumentaram, o acesso ao ensino médio e superior cresceu, mas, com as boas exceções de sempre, a qualidade do que é ensinado e aprendido continuou muito ruim.  Com a crise econômica iniciada em 2015, os recursos públicos para a educação começaram a escassear, e foram dedicados cada vez mais a pagar os salários dos professores das redes públicas, sobrando muito pouco para outras coisas. No ensino superior público, as matrículas aumentaram, mas os investimentos foram interrompidos, e o grande subsídio ao setor privado, na forma de isenções fiscais e um gigantesco sistema de crédito educativo sem garantias, se tornou inviável.  

Hoje as crianças têm escolas para onde ir, mas começam a abandonar na adolescência, a grande maioria sem adquirir o mínimo de competências entender o mundo e se colocar no mercado de trabalho. Em 2019, 70% dos jovens de 25 anos de idade havia conseguido completar o ensino médio, com os outros 30% ficando pelo caminho.  Comparados com a geração anterior, hoje com 50 anos, são muito mais escolarizados, mas ainda muito longe do desejável, porque 30% ficam pelo caminho e a maioria completa o ensino médio sem dominar bem a leitura e o raciocínio numérico; e o acesso ao ensino superior aumentou muito pouco. Dos que terminam o ensino médio, menos da metade consegue entrar em um curso superior, com os outros ficando sem nenhuma qualificação profissional. Para entrar no ensino superior, é preciso passar pela corrida de obstáculos do ENEM, em que 5 a 6 milhões de pessoas disputam a cada ano menos de 400 mil vagas para as universidades federais. Para os demais resta a alternativa de pagar uma faculdade privada ou conseguir um crédito educativo ou uma bolsa de estudos, cada vez mais escassos. E continua. Nas universidades federais, 30% dos que entram abandonam os estudos entre o primeiro e o terceiro ano; nas grandes redes privadas, 60%. Nem para os que chegam ao final o sucesso está garantido: cerca de metade das pessoas com educação superior no Brasil trabalha em atividades que só requerem competências de nível médio.

É para este “normal” que queremos voltar? Na tentativa de não perder totalmente o ano, muitas escolas e faculdades adotaram a educação à distância.  Muita gente foi contra, argumentando que com isso a desigualdade aumentaria, como se a solução fosse nivelar por baixo. Até recentemente, as antigas previsões de que as novas tecnologias iriam revolucionar a educação haviam em grande parte fracassado. Pode ser que, com a experiência forçada de agora, os recursos disponíveis possam ser mais bem utilizados, mas não será nenhuma bala de prata.

A falta de dinheiro afetará muito mais a educação superior do que a básica. O estado do Ceará provou que se pode fazer muito mais com pouco dinheiro no primeiro ciclo da educação inicial, mas ninguém ainda achou um caminho para o segundo ciclo, quando as crianças são largadas à própria sorte, entregues a professores que não conversam entre si e submetidos a um currículo que remonta aos anos 40.  Há uma reforma do ensino médio em andamento, mas ele continua sufocado pelo enciclopedismo do ENEM, e pouco ou nada tem sido feito para oferecer alternativas de formação para a grande maioria que não irá além do ensino médio. 

O ensino superior privado já vinha se adaptando à perda dos subsídios públicos expandindo a educação à distância, e por isto está sofrendo menos com o isolamento, mas tem tido perdas enormes de receita e dificilmente sobreviverá intacto. Ele atende a uma população mais velha que precisa trabalhar durante o dia, para qual a universidade presencial nunca foi uma realidade, e é possível que suas faculdades acabem tendo o destino das antigas gravadoras e lojas de discos, substituídas por um sistema muito mais aberto e diferenciado de um amplo mercado de ofertas de formação e sistemas de certificação de competências. No setor público, que hoje não é mais do que um nicho de 25% das matrículas, algumas universidades, como a de Campinas, terão condições de enfrentar a perda de recursos diferenciando as modalidades de oferta de cursos, de contratação de professores, e buscando financiamentos adicionais por convênios e financiamento de pesquisas em ciência e tecnologia. Para a maioria das universidades federais e estaduais, porém, a rigidez das regras do serviço público e a inércia poderão levar a um processo de lenta decadência, abrindo espaço para instituições privadas de prestígio e qualidade, como o INPER e a Fundação Getúlio Vargas, e perdendo seus melhores professores e alunos.

Os problemas são enormes, e vão se agravar. Tem muita gente boa buscando alternativas em todos os setores, e é possível que novos caminhos sejam encontrados, se o governo federal e a burocracia não atrapalharem.

(Publicado no O Estado de São Paulo, 11 de outubro de 2019)

No México, o novo governo de López Obrador cancelou a reforma da educação do governo anterior, acusado de ter instituído um sistema punitivo de avaliação de mérito dos professores, e decidiu universalizar a educação superior, prometendo a criação de cem novas universidades. Ao mesmo tempo, corta os recursos e cria dificuldades para o funcionamento dos centros de pesquisa mais avançados. A educação pública mexicana é tão ruim quanto a brasileira, e o poder dos sindicatos era tal que os professores das escolas públicas eram donos de seus cargos, podendo passá-los para os filhos. A Universidad Nacional Autónoma de México, com mais de 300 mil estudantes, sempre teve uma política de acesso livre e gratuito, gerando graves ineficiências que os governos anteriores tentaram mitigar.

É um exemplo extremo de políticas populistas que dão prioridade absoluta às demandas da população por credenciais ou títulos universitários e aos interesses corporativos dos professores, deixando de lado as preocupações com qualidade e relevância. A consequência é a inflação dos diplomas, tornando necessários títulos cada vez mais altos para fazer as mesmas coisas, a um custo crescente para a sociedade.

O Brasil nunca chegou a este extremo, mas o que aconteceu com a educação teve muito desta filosofia, e não é muito diferente do ocorrido em áreas como Saúde e Previdência: um grande esforço de recuperar séculos de atraso e compensar as desigualdades expandindo de qualquer maneira a educação, resultando em um sistema inchado, custoso, de má qualidade e extremamente difícil de reformar. Hoje, cinquenta milhões de brasileiros estão matriculados em algum tipo de escola, 60% da população até 30 anos, atendidos por um exército de mais de 6 milhões de pessoas, entre professores, dirigentes escolares, funcionários e outros profissionais. A estimativa mais recente é que o Brasil gasta perto de 8% do PIB em educação, incluindo os gastos privados, proporcionalmente mais do que todos os demais da América Latina e muitos países desenvolvidos.

Uma justificativa para este grande esforço é que a educação seria a principal alavanca para sair da armadilha da renda média em que estamos atolados. De fato, as pessoas mais educadas ganham mais, supostamente porque têm competências que o mercado de trabalho valoriza, e países em que a população é mais educada são mais desenvolvidos. No entanto, no Brasil, a produtividade se manteve estagnada ao longo das últimas décadas. Uma das razões é que a educação cresceu priorizando as demandas por credenciais – diplomas – e as reinvindicações corporativas do setor, em detrimento da ênfase no mérito e nas competências. Como vários estudos recentes tem demonstrado, não basta aumentar a escolaridade para que a produtividade aumente. É preciso que a educação seja de qualidade, o que não tem ocorrido de forma satisfatória.

A outra justificativa é que a educação aumenta a mobilidade e reduz a desigualdade social. Mas nem sempre mais educação leva a estes resultados. Em quase todo o mundo, ao longo do século 20, houve um grande crescimento das cidades, da economia e do setor público. A expansão da educação, que acompanhou estes processos, fez com que as elites tradicionais se modernizassem e que pessoas mais pobres, imigrantes e de minorias, se beneficiassem das novas oportunidades que foram sendo criadas. A insistência no mérito, como critério para acesso às novas oportunidades de estudo e avanço nas carreiras, foi fundamental para garantir que as melhores posições não fossem monopolizadas pelas elites tradicionais. Mas não foi uma vitória absoluta. Existe uma forte relação, difícil de ser superada, entre desempenho escolar e origem social; e, além disto, a educação é um bem “posicional”, ou seja, os benefícios de cada um dependem em grande parte da posição relativa que ele tenha em relação aos demais. Como no futebol, só há lugar para poucos na primeira divisão.

Quando o processo de urbanização se esgota, os custos do sistema de bem-estar social chegam a seu limite e a economia para de crescer, como no Brasil de hoje, a expansão da educação deixa de ser um jogo em que todos ganham, ainda que desigualmente, e se aproxima de um jogo de soma zero, em que os que ganham o fazem às custas dos ficam para trás.
Isto leva a conflitos intensos pelas credenciais acadêmicas, em uma combinação perversa de reservas de mercado profissional para os mais educados e políticas populistas de estímulo ao acesso livre ou facilitado ao ensino superior. Por um lado, o acesso ao ensino superior passa a ser visto como direito de todos, os requisitos mais tradicionais de desempenho no acesso e nos estudos passam a ser substituídos por critérios sociais, e a conquista dos diplomas passa a ter precedência sobre o desenvolvimento de competências. Por outro, cada vez mais, é preciso uma pós-graduação ou passar em um concurso público extenuante para conseguir um bom emprego, e milhares de formados em direito nunca passarão o exame da OAB. Milhões se inscrevem no ENEM tentando chegar ao ensino superior e não conseguem, muitos dos que entram abandonam antes de terminar, e grande parte dos formados acaba trabalhando em atividades de nível médio (mais detalhes sobre as dimensões credencialistas na educação superior brasileira estão disponíveis em A Educação Brasileira como Bem Público)

A solução não é voltar o relógio do tempo, restringindo o acesso ao ensino superior e controlando mais rigidamente o exercício das profissões universitárias, mas, ao contrário, é criar mais alternativas de formação de nível médio e superior, para atender a pessoas de diferentes perfis, reduzindo a pressão sobre os títulos acadêmicos, e quebrar os monopólios profissionais que excluem arbitrariamente pessoas com níveis de formação diferenciados do mercado de trabalho.

A âncora da educação devem ser as competências, e não os diplomas que possam aparecer nos currículos.

O Exame Nacional do Ensino Médio – Enem – precisa de mudanças. Esse exame baseia-se na estranha premissa de que todos os estudantes brasileiros, ao fim do Ensino Médio, devem saber exatamente o mesmo sobre todas as disciplinas. Por essa razão, engessa o currículo dessa etapa da Educação Básica, o que, por sua vez, explica a percepção de irrelevância do ensino médio por muitos estudantes, que o abandonam em grandes números. Assim sendo, é boa notícia saber que o Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais do Ministério da Educação –  Inep – optou por começar as mudanças introduzindo a tecnologia digital para a oferta do exame. 

O anúncio feito na semana passada não foi seguido, entretanto, da divulgação de um documento com a descrição técnica das decisões tomadas. Isso é essencial para se formar um entendimento mais completo das escolhas feitas pelo corpo técnico do MEC-Inep e para subsidiar o debate público. O Enem afeta a vida de milhões de brasileiros: estudantes, famílias, professores e diretores das escolas. Além disso, a preparação para o exame é um setor que movimenta recursos financeiros substanciais. Todos esses atores sociais devem ser ouvidos, bem como os especialistas que têm conhecimento técnico relevante. 

O principal produto do Enem é um escore usado para definir a ordem de acesso dos candidatos a vagas em instituições de Ensino Superior. Uma boa posição no exame garante acesso a cursos que abrem portas para bons empregos e renda alta. Isso explica a enorme competição nesses cursos e a importância do Enem para os estudantes. Portanto, se o exame vai ser oferecido em dois formatos, é fundamental garantir que a nota final dos estudantes não é influenciada pela participação em uma ou outra versão. Se as notas dos que fizeram os dois formatos não forem comparáveis, fica criada uma fragilidade no exame, com claras consequências legais.  Pelas declarações e comentários publicados na imprensa, nota-se que esse ponto ainda não foi completamente considerado. Assume-se ou que isso não é um problema ou que pode ser resolvido com o uso da Teoria de Resposta ao Item. Ambas hipóteses são falsas, se não houver um planejamento adequado. 

Há itens de teste que, por suas características substantivas, têm comportamento diferente quando respondidos em papel ou no computador. Diferenças de comportamento dos itens podem também ser consequência de características sociais e escolares dos estudantes.  Escores baseados em itens com comportamento diferente nos dois formatos não são equivalentes, independentemente da metodologia estatística usada. 

Há várias soluções para esse problema, cujas viabilidades precisam ser discutidas. As duas mais óbvias são fazer um pré-teste com os dois formatos e/ou cuidar que a composição dos grupos de estudantes que usarem cada um deles permita, no momento da análise, considerar os impactos específicos de cada um.  

Como se anunciou que já no próximo ano os dois formatos serão oferecidos, fica a pergunta: existem itens pré-testados em papel e no computador em número suficiente para compor os testes? Se os estudantes alocados ao formato on-line forem comparáveis aos estudantes que fizerem o exame com lápis e papel em termos sociodemográficos e escolares seria possível desenhar um processo de análise que garantisse a comparabilidade dos escores. Isso exigiria, no entanto, que o edital especificasse, pelo menos em linhas gerais, as etapas do processo de análise – o que constitui uma tarefa complexa. 

Outro ponto que merece escrutínio público é a forma de contratação das empresas. O Enem usa um consórcio cuja contratação tem sido feita por dispensa de licitação. Em princípio, a mudança do formato coloca outros competidores em condições de participar. Na realidade, como nenhuma empresa no mercado tem hoje experiência de aplicação de exame on-line com o número de estudantes do Enem, a empresa escolhida terá também de desenvolver tecnologia e terá, com isso, uma fantástica vantagem competitiva futura. Assim a forma de seleção dos fornecedores deve garantir que uma saudável concorrência ocorra. Também, seria prudente que os órgãos de controle se manifestassem previamente. 

Finalmente, deve-se considerar as experiências similares existentes no mundo:  o Scholastic Aptitude Test americano  – SAT – e o exame de admissão chinês,  GaoKao, realizados em países com amplo acesso a tecnologias que ainda não abandonaram completamente o formato de aplicação em papel. 

Todas essas considerações devem ser enfrentadas considerando, no entanto, que usar o computador para aplicar o Enem cria um leque enorme de possibilidades e, assim sendo, deve-se buscar a concretização dessa mudança. 

Uma consequência especialmente importante do uso de computador no exame seria aposentar o formato de múltipla escolha, que não permite a verificação da aprendizagem das habilidades que exigem processos cognitivos mais complexos, exatamente as mais necessárias para a vida. O teste de múltipla escolha foi desenvolvido para facilitar processos de seleção, não para orientar o ensino.

A maioria das questões de um exame pode ser respondida por um pequeno texto. Avanços muito recentes na área de Natural Language Processing tornam possível a comparação dos textos das respostas dos estudantes com os textos dos gabaritos. Essa mudança tornaria o exame um indutor – em vez de inibidor – de aprendizagens significativas.  

Há uma ausência séria em relação ao exame que está sendo ignorada. Trata-se da matriz do Enem. A reforma do ensino médio especifica que os estudantes farão o Enem em dois dias. Em princípio, o teste do segundo dia estaria concentrado nas disciplinas mais próximas da carreira universitária escolhida pelo estudante. No entanto, os detalhes ainda não foram estabelecidos, e os que entrarem no ensino médio no próximo ano farão o exame com essa nova matriz. Assim, é urgente que essa matriz seja divulgada. Comentei em artigo recente como decisões em relação a esta questão podem ajudar a tornar o exame mais barato. A mudança de tecnologia é um avanço, mas tem dificuldades de implementação e deve ser usada para tornar o exame um indutor de aprendizagens significativas. Se for utilizada apenas para turbinar o velho formato ou para diminuir custos, o país continuará a usar muitos recursos em atividade com pouco impacto educacional.

(artigo publicado no jornal O Estado de São Paulo, 14 de junho de 2019)

Seis ex-ministros da educação, em recente nota, falam do grande consenso que teria sido construído no Brasil sobre o setor, que o atual governo estaria desconsiderando. De fato, existe um forte consenso sobre a prioridade que a educação deve ter,  e o governo até agora não mostrou uma política para o setor que vá além de cortes orçamentários e posturas ideológicas, diferentemente do que ocorre na economia e na segurança, aonde, concordando-se ou não, existem propostas claras formuladas com o apoio de fortes contingentes de economistas, juízes, promotores e funcionários públicos qualificados.

Mas o consenso é ilusório. Tal como na economia, a educação brasileira, depois de um período de crescimento  descontrolado, chegou a um impasse, com milhões de jovens concluindo a educação fundamental semianalfabetos, o ensino médio estagnado e com altíssimas taxas de abandono, um ensino superior público caro, desigual e que não consegue atender a mais do que 25% das matrículas, e um sistema de pós-graduação e pesquisa em grande parte voltado para si mesmo, que cresceu em quantidade mas não em impacto e relevância científica e econômico-social, com as boas exceções de sempre. 

O ponto mais alto deste consenso, segundo os ex-ministros, teria sido o Plano Nacional de Educação, aprovado por unanimidade pelo Congresso Nacional em 2014, com planos filhotes para cada estado e município, e que se desdobrava em 10 diretrizes e vinte grandes metas, divididas em 244 estratégias específicas, a serem financiadas com 10% do PIB. Para acompanhar tudo isto, contava-se com uma grande parafernália de comissões tripartites estabelecidas com as associações de secretários de educação estaduais e municipais e fóruns permanentes de negociação. Foi um consenso construído à custa de botar no papel todas as demandas de todos os interessados, e, como escrevemos na época com alguns colegas, não havia chance de dar certo, mesmo sem a crise econômica que veio depois. O PNE é um zumbi que se recusa a morrer, e, até que seja devidamente enterrado e substituído por um conjunto pequeno de objetivos realistas e bem definidos, não há como a educação brasileira avançar.

Dois exemplos recentes do suposto consenso foram a elaboração da base nacional curricular comum e a reforma do ensino médio.  A ideia de que todos os estudantes, até determinado nível, precisam compartir um conjunto mínimo de conhecimentos, sobretudo no domínio da linguagem, do raciocínio matemático e de familiaridade com as ciências naturais e sociais, é hoje reconhecida em todas partes. Mas nenhum país, que eu sabia, tem um documento semelhante à BNCC brasileira, com suas 600 páginas e centenas de habilidades e competências que os estudantes deveriam adquirir. É um texto recheado de linguagem empolada, incompreensível ou meramente retórica, como na introdução, aonde se diz o que o objetivo é  levar à  “educação integral” a partir de uma “visão plural, singular e integral da criança, do adolescente, do jovem e do adulto – considerando-os como sujeitos de aprendizagem – e promover uma educação voltada ao seu acolhimento, reconhecimento e desenvolvimento pleno, nas suas singularidades e diversidades”. Compare-se com o Socle Commun francês de 30 páginas, ou o currículo da Nova Zelândia resumido em 8 quadros, em linguagem direta e sem adjetivos. A grande lista de assessores, especialistas, colaboradores, pesquisadores, comissões de discussão e leitores críticos listados ao final mostra o esforço do MEC de construir um consenso a favor do documento. Só não foram consideradas as críticas mais profundas que chamavam a atenção para a necessidade de se chegar a um documento sintético, compreensível e compatível com o estado da arte internacional sobre os processos de aprendizagem.

O outro exemplo foi a reforma do ensino médio, que começou com uma tentativa de quebrar o consenso do currículo único tradicional e propor a implantação de trajetórias escolares diversificadas a combinadas com um núcleo comum.  À medida em que o projeto ia sendo discutido, o tamanho deste núcleo comum aumentava, atendendo às demandas dos professores das diversas disciplinas, até se transformar em uma versão reduzida do currículo tradicional, deixando as trajetórias curriculares em segundo plano, e diluindo a proposta inicial. O ENEM, que deveria ser reformulado para corresponder ao novo formato, continua como está. O novo ensino médio entra em vigor em 2020, e as escolas não sabem o que fazer.

É preciso construir um novo consenso, baseado na ideia de que deve ser possível fazer muito mais com os 5% do PIB que o Brasil já gasta em educação. Com a queda da natalidade, serão menos estudantes, e será possível ter menos professores e pagar mais. A profissão docente precisa ser reformada, com melhores cursos de formação, carreiras associadas ao desempenho, e facilitando o acesso ao ensino de pessoas com outros perfis. A educação infantil deve deixar de ser meramente assistencialista, e ser tratada como etapa essencial de formação.A tolerância com o analfabetismo funcional deve acabar, com o uso de métodos comprovados de alfabetização e acompanhamento de resultados. O segundo ciclo do ensino fundamental precisa ser repensado, e a reforma do ensino médio precisa ser efetivamente implementada, inclusive pela ampliação e fortalecimento da educação técnica.  O formato do ensino superior precisa ser revisto, criando mais alternativas de formação em diferentes níveis, e a pós-graduação e a pesquisa precisam se tornar menos acadêmicas e mais vinculadas às necessidades do país. E, em todos os níveis, os papéis do setor público e privado precisam ser revistos, para que se tornem complementares e livres do predomínio do corporativismo e do mercantilismo. 

(publicado no jornal O Estado de São Paulo , 12/04/2019)

A preocupações ideológicas que marcaram a curta gestão de Velez Rodrigues e que aparentemente continuarão na agenda do novo Ministro nem de longe refletem as questões que o Ministério da Educação, com um orçamento de 123 bilhões de reais e 450 mil funcionários em 2018, precisa enfrentar. Além de administrar uma rede própria com mais de cem instituições e 1.3 milhões de estudantes, o Ministério é responsável por autorizar, avaliar e cuidar do desempenho dos estudantes e de todas as instituições de ensino superior federais e privadas, desenvolver os parâmetros curriculares de todos cursos de todos os níveis, manter em dia as estatísticas educacionais, administrar o crédito educativo e uma longa lista de programas como Proinfância, Dinheiro Direto nas Escolas, Livro Didático, Brasil Profissionalizado, Transporte Escolar e tantos outros, sem falar em grandes “missões” que surgem de repente como o Ciência Sem Fronteiras e o Pronatec, do período Dilma. Temas associados a valores e costumes algumas vezes surgem em alguns exames ou currículos propostos para determinadas áreas de estudo, são questionados e repercutem na imprensa. Existem também controvérsias importantes sobre métodos de ensino, usos de novas tecnologias, e modelos de organização do sistema escolar. São discussões que têm seu lugar, mas não deveriam nos distrair da questão fundamental: o Brasil está gastando bem os 6% do PIB que hoje destina à educação? As pessoas estão aprendendo a ler, escrever e contar como deveriam? Sabemos que não, o que leva à segunda pergunta: o Ministério da Educação, com seu atual formato e estrutura, é o melhor instrumento para mudar a situação, bastando, para isto, encontrar um bom Ministro e uma equipe certa? Ou será que é necessário repensar de maneira profunda e ousada o papel do Ministério, e buscar outras alternativas?

O governo federal só contribui com 30% dos gastos públicos em educação, concentrados no financiamento de suas universidades, ficando o restante por conta dos estados e municípios, sobretudo para a educação infantil e fundamental, sem falar nos grandes investimentos das famílias na educação privada. No ensino superior, o governo federal só atende a 15% da matrícula, ficando 75% com o setor privado, e os demais com os Estados. No ensino fundamental, a participação federal é irrisória – menos de cem mil matrículas, ficando 85% com os Estados e Municípios e 15% com o setor privado. No papel, o governo federal, sobretudo através do Conselho Nacional de Educação, tem autoridade regulatória sobre todo o sistema, e a Constituição diz que o e ensino nos três níveis deve ser organizado em “regime de colaboração”. Mas, na prática, existe muita controvérsia sobre como esta colaboração deve funcionar, e a dificuldade de o Ministério da Educação chegar ao “chão da escola” com suas orientações curriculares, avaliações e programas de apoio acaba resultando em interminável proliferação de portarias, instruções normativas, notas técnicas, resoluções, decretos e mudanças na legislação de efeitos desconhecidos, porque não existem procedimentos adequados para avaliar sua eficácia.

Uma das razões desta combinação de gigantismo com ineficácia a que chegamos foi a tentativa do Ministério, ao longo dos anos, de cooptar todos os grupos de interesse da área de educação, da UNE às multinacionais do ensino privado, passando pelos sindicatos de professores, instituições filantrópicas, associações científicas e corporações profissionais. O resultado mais evidente deste processo nos governos do PT foi o Plano Nacional de Educação aprovado unanimemente pelo Congresso Nacional em 2014, e ainda em vigor, com uma longa lista de objetivos irrealizáveis e desconexos a serem pagos com pelo menos 10% do PIB a cada ano. O exemplo mais recente é a reforma do ensino médio, uma ideia importante que parece estar sendo perdida pelo cipoal normativo que acabou gerando. Políticas educacionais não podem ser implementadas sem competência técnica, autoridade e legitimidade, mantidas através do diálogo ativo e respeitoso com as comunidades profissionais a adoção das melhores práticas internacionais. Isto é muito diferente de simplesmente atender aos interesses corporativos dos que falam mais alto, ou impelir a ideologia do momento.

A solução liberal extremada para tudo isto é simples: fechar o Ministério e as secretarias de educação, privatizar as universidades e escolas, e deixar que as forças do mercado cuidem de tudo. Mas isto não funciona em nenhum lugar do mundo; os países que conseguem melhorar sua educação são aqueles em que o setor público funciona com autoridade, competência e investimento significativo de recursos públicos. Existem formas muito diferentes de fazer isto, mais centralizadas, como na França, ou mais abertas e plurais, como nos Estados Unidos. Apesar da influência francesa no passado, o Brasil é mais próximo da desorganização americana, com um governo central relativamente débil, alguns governos regionais e locais fortes, e um forte setor privado.

Os dois modelos sugerem o caminho a seguir. Ao invés de uma administração de comando, de cima para baixo, políticas mais indutivas, abrindo espaços e valorizando a diversidade e as experiências locais. Ao invés de fortalecer a burocracia federal, decentralizar não só a execução, mas inclusive a avaliação dos resultados da educação, envolvendo governos, entidades profissionais e associações voluntárias de credenciamento e certificação, na medida de suas competências efetivas. Ao invés de normas e determinações minuciosas e detalhadas impostas de cima para baixo, mais respeito às iniciativas locais. Sem abdicar da responsabilidade de garantir a qualidade e reduzir a inequidade, valorizar e estimular a iniciativa particular e introduzir nas universidades públicas formas de gerenciamento e incentivos mais típicos do setor privado, como a administração por objetivos e contratos de gestão; e não permitir que programas governamentais continuem existindo sem mecanismos claros de avaliação de resultados e justificação de seus custos.

Não chega a ser o mapa da mina, mas pode ser um roteiro.