O Plano Real e outros planos

(Publicado em O Estado de São Paulo. 12 de julho de 2024)

Meio de penetra, também participo da festa dos 30 anos do Real,  como responsável que fui, na presidência do IBGE, por cuidar da credibilidade dos  índices de preços da nova moeda. Apesar das turbulência desde então, os resultados principais do Real ainda persistem, como o controle da inflação, o fortalecimento das instituições financeiras e a abertura da economia. Duas explicações principais têm sido oferecidas para seu sucesso: a qualidade técnica dos economistas responsáveis e a liderança política de Fernando Henrique Cardoso, que fez com que o Congresso aprovasse as reformas necessárias para que o projeto ficasse de pé. Contribuiu também o sentimento de urgência criado pela inflação galopante, que facilitou sua aprovação.

De lá para cá, muitos outros planos foram instituídos por lei, como os de educação, cultura, mudança do clima, saneamento básico, segurança alimentar, igualdade racial, juventude, política de mulheres, direitos humanos,  defesa e combate à corrupção e ciência, tecnologia e inovação. Nenhum deles apresentou resultados de magnitude semelhante ao do Plano Real e alguns só ficaram no papel, com destaque para o fracassado Plano Nacional de Educação de 2014,  que agora se pretende reeditar. A pergunta que fica é porque o Plano Real deu tão certo e os demais nem tanto.

Parte da resposta é que o Real, na verdade, nunca foi um plano. A Medida Provisória que criou o Real, de 1994, falava de “programa de estabilização econômica”. Na de junho de 1995, convertida na lei 9.069, a expressão “Plano Real” aparecia na ementa, mas não no texto da lei, que trata da reorganização do sistema monetário, tributação, dívida pública e correção monetária. Não é, apenas, uma questão de palavras. O Real não foi um plano como se entende usualmente, com metas detalhadas a serem cumpridas em determinados prazos, mas um projeto de reforma institucional, alterando as regras de funcionamento de uma série de mecanismos básicos da economia. Era um projeto  de inspiração social-democrata, que buscava organizar o espaço para uma economia aberta, competitiva e mais igualitária, colocando limites ao uso abusivo do poder do Estado e de setores privilegiados na apropriação dos recursos da sociedade,  através do endividamento e emissão de moedas sem limites. Para isto, era necessário equilibrar as contas públicas, fechar ou privatizar empresas estatais ineficientes e corrigir distorções tributárias. Não era um projeto de estado mínimo, já que não se questionava a importância de investimentos públicos em áreas como educação, saúde, proteção social,  segurança pública, infraestrutura e modernização econômica. Mas o principal benefício que se esperava de imediato era a melhoria da renda da população através do fim do imposto inflacionário, como de fato ocorreu.

A estabilidade da economia era condição para as outras políticas públicas, mas não suficiente. Esgotados os benefícios iniciais do Real, as agendas sociais impulsionadas pelo Partido dos Trabalhadores e diferentes movimentos sociais foram ganhando força, resultando no sucesso inicial dos governos do PT, mas também em sua frustração com a crise que culmina em 2015, da qual ainda não saímos.  Parte desta crise se explica, certamente, pelo fim do boom das commodities e a desorganização da economia provocada pela “nova matriz econômica”; mas também pela proliferação de planos que consistiam, sobretudo, em metas físicas que resultavam, quase sempre, em crescimento da burocracia, engessamento dos gastos e corrupção, sem benefícios mensuráveis para a sociedade.

São três, pelo menos, as diferenças entre a maioria destes planos e o Real. A primeira é o contraste entre reformas institucionais, que alteram as regras do jogo e o comportamento de diferentes setores da sociedade, e o planejamento de tipo “soviético”, baseado em metas rígidas. A segunda é a existência de equipes técnicas competentes e amadurecidas, capazes de encaminhar soluções baseadas no estado da arte em suas áreas de atuação; e a terceira é a presença de liderança política capaz de negociar com diferentes setores da sociedade, incluindo o legislativo, as condições para que a equipe técnica possa trabalhar. Muitas dos planos instituídos  desde o Real ficaram pelo caminho porque estavam baseados em diagnósticos equivocados, ou foram propostos e administrados por grupos de interesse ou seus “representantes” em que predominam, geralmente, os setores mais organizados e seus parceiros na burocracia pública (os “anéis burocráticos” descritos por Fernando Henrique Cardoso em um livro de 1975), ou não contavam com o apoio de uma liderança política convencida de sua importância e com legitimidade para defendê-los.

Políticas públicas, tanto quanto as políticas econômicas, precisam, para resultar, de especialistas competentes que não errem em seu diagnóstico e formulação,  assim como apoio, legitimidade e engenhosidade política para serem implementadas. São as mudanças institucionais e de cultura, e não planos com metas ou orçamentos detalhados, que, a longo prazo, podem fazer a diferença. Esta me parece ser a grande lição do Plano Real.

Simon Schwartzman é sociólogo e autor de Falso Mineiro: memórias da política, ciência, educação e sociedade (Intrínseca /  Selo Real, 2021)

O Plano Real e outros planos

(Publicado em O Estado de São Paulo, 12 de julho de 2024)

Meio de penetra, também participo da festa dos 30 anos do Real,  como responsável que fui, na presidência do IBGE, por cuidar da credibilidade dos  índices de preços da nova moeda. Apesar das turbulência desde então, os resultados principais do Real ainda persistem, como o controle da inflação, o fortalecimento das instituições financeiras e a abertura da economia. Duas explicações principais têm sido oferecidas para seu sucesso: a qualidade técnica dos economistas responsáveis e a liderança política de Fernando Henrique Cardoso, que fez com que o Congresso aprovasse as reformas necessárias para que o projeto ficasse de pé. Contribuiu também o sentimento de urgência criado pela inflação galopante, que facilitou sua aprovação.

De lá para cá, muitos outros planos foram instituídos por lei, como os de educação, cultura, mudança do clima, saneamento básico, segurança alimentar, igualdade racial, juventude, política de mulheres, direitos humanos,  defesa e combate à corrupção e ciência, tecnologia e inovação. Nenhum deles apresentou resultados de magnitude semelhante ao do Plano Real e alguns só ficaram no papel, com destaque para o fracassado Plano Nacional de Educação de 2014,  que agora se pretende reeditar. A pergunta que fica é porque o Plano Real deu tão certo e os demais nem tanto.

Parte da resposta é que o Real, na verdade, nunca foi um plano. A Medida Provisória que criou o Real, de 1994, falava de “programa de estabilização econômica”. Na de junho de 1995, convertida na lei 9.069, a expressão “Plano Real” aparecia na ementa, mas não no texto da lei, que trata da reorganização do sistema monetário, tributação, dívida pública e correção monetária. Não é, apenas, uma questão de palavras. O Real não foi um plano como se entende usualmente, com metas detalhadas a serem cumpridas em determinados prazos, mas um projeto de reforma institucional, alterando as regras de funcionamento de uma série de mecanismos básicos da economia. Era um projeto  de inspiração social-democrata, que buscava organizar o espaço para uma economia aberta, competitiva e mais igualitária, colocando limites ao uso abusivo do poder do Estado e de setores privilegiados na apropriação dos recursos da sociedade,  através do endividamento e emissão de moedas sem limites. Para isto, era necessário equilibrar as contas públicas, fechar ou privatizar empresas estatais ineficientes e corrigir distorções tributárias. Não era um projeto de estado mínimo, já que não se questionava a importância de investimentos públicos em áreas como educação, saúde, proteção social,  segurança pública, infraestrutura e modernização econômica. Mas o principal benefício que se esperava de imediato era a melhoria da renda da população através do fim do imposto inflacionário, como de fato ocorreu.

A estabilidade da economia era condição para as outras políticas públicas, mas não suficiente. Esgotados os benefícios iniciais do Real, as agendas sociais impulsionadas pelo Partido dos Trabalhadores e diferentes movimentos sociais foram ganhando força, resultando no sucesso inicial dos governos do PT, mas também em sua frustração com a crise que culmina em 2015, da qual ainda não saímos.  Parte desta crise se explica, certamente, pelo fim do boom das commodities e a desorganização da economia provocada pela “nova matriz econômica”; mas também pela proliferação de planos que consistiam, sobretudo, em metas físicas que resultavam, quase sempre, em crescimento da burocracia, engessamento dos gastos e corrupção, sem benefícios mensuráveis para a sociedade.

São três, pelo menos, as diferenças entre a maioria destes planos e o Real. A primeira é o contraste entre reformas institucionais, que alteram as regras do jogo e o comportamento de diferentes setores da sociedade, e o planejamento de tipo “soviético”, baseado em metas rígidas. A segunda é a existência de equipes técnicas competentes e amadurecidas, capazes de encaminhar soluções baseadas no estado da arte em suas áreas de atuação; e a terceira é a presença de liderança política capaz de negociar com diferentes setores da sociedade, incluindo o legislativo, as condições para que a equipe técnica possa trabalhar. Muitas dos planos instituídos  desde o Real ficaram pelo caminho porque estavam baseados em diagnósticos equivocados, ou foram propostos e administrados por grupos de interesse ou seus “representantes” em que predominam, geralmente, os setores mais organizados e seus parceiros na burocracia pública (os “anéis burocráticos” descritos por Fernando Henrique Cardoso em um livro de 1975), ou não contavam com o apoio de uma liderança política convencida de sua importância e com legitimidade para defendê-los.

Políticas públicas, tanto quanto as políticas econômicas, precisam, para resultar, de especialistas competentes que não errem em seu diagnóstico e formulação,  assim como apoio, legitimidade e engenhosidade política para serem implementadas. São as mudanças institucionais e de cultura, e não planos com metas ou orçamentos detalhados, que, a longo prazo, podem fazer a diferença. Esta me parece ser a grande lição do Plano Real.

Simon Schwartzman é sociólogo e autor de Falso Mineiro: memórias da política, ciência, educação e sociedade (Intrínseca /  Selo Real, 2021)

A grande calmaria

(Publicado em O Estado de São Paulo, 12 de janeiro de 2024)

O Brasil está uma maravilha, neste início de ano, com inflação e desemprego em queda, a bolsa subindo, PIB crescendo a quase 3% ao ano, e o Congresso aprovando a reforma tributária, saudada por quase todos como revolucionária. E 2023 culminou com churrasco de confraternização na Granja do Torto com a presença do presidente do Banco Central, que o Presidente Lula pouco antes acusava de sabotar a economia. Apesar das comemorações desta semana, é difícil lembrar que, um ano atrás, o país parecia rachado em dois extremos que se odiavam, tentativa de golpe de estado, as contas públicas em frangalhos, e o Congresso mais conservador já eleito na história, ameaçando tratar o executivo a pão e água.

Dois fatores parecem explicar esta reviravolta. Primeiro, a entrada inesperada de grande volume de recursos, graças ao fortalecimento do mercado internacional de commodities, melhoria da economia americana e perspectiva de arrecadação extraordinária de impostos de petróleo e gás. Segundo, a grande conciliação das elites políticas, com a desmontagem da Lava Jato promovida pelo judiciário e a entrega de grande parte do orçamento público para o congresso comandado pelo Centrão, iniciados no governo Bolsonaro e continuados no primeiro ano do governo Lula.

Os processos do Petrolão e da Lava-Jato foram importantes não somente por escancarar a corrupção que prevalecia nos altos níveis de governo, mas principalmente por acender a esperança de que estava se fortalecendo no Brasil um novo judiciário, forte e independente, capaz de criar padrões mais estritos de moralidade e uso dos recursos públicos. Independentemente dos erros formais e abuso de poder que possam ter havido, o fato é que a prevalência das doutrinas “garantistas” e o fim das condenações em segunda instância acabou por liberar a todos e consagrar a ideia de que, no Brasil, ninguém que tenha suficiente dinheiro e bom relacionamento jamais será punido. Apesar das juras, vamos ver se será diferente com os mentores da tentativa de golpe de 8 de janeiro de 2023, nenhum indiciado pela justiça um ano depois.  É este judiciário desvertebrado que agora é chamado a enfrentar a violência e o domínio do crime organizado sobre a população  dos grandes centros urbanos e regiões de fronteira, com relações pouco claras com as oligarquias locais.

No regime democrático, o Congresso tem a responsabilidade de aprovar o montante e o direcionamento dos gastos públicos, e o Executivo, sua aplicação. Mas o que vem acontecendo no Brasil, com os fundos partidários, eleitorais e emendas parlamentares, sobretudo a partir do orçamento secreto instituído no governo Bolsonaro, é que o Congresso  tem se apossado de fatias cada vez maiores dos recursos públicos para que os parlamentares distribuam conforme seus interesses pessoais. A isto se soma a apropriação privada dos recursos públicos pela proliferação dos “jabutis”, textos introduzidos em leis em benefício de grupos de interesse especiais. São estes jabutis que deformaram a lei de privatização da Eletrobrás e infestaram a emenda constitucional da reforma tributária, criando uma infinidade de privilégios. Uma característica deste Congresso insaciável é o poder crescente do presidente da Câmara de Deputados, um quase segundo-ministro que negocia apoio ao executivo em troca da distribuição de verbas, favores e privilégios.

Uma das principais consequências desta grande conciliação é que a polarização ideológica, que teria dominado a política brasileira até as eleições de 2022, parece ter arrefecido.  A esperança de muitos que apoiaram a eleição de Lula foi que ele abrisse espaço para uma grande coalizão que pudesse levar à frente políticas sociais mais inteligentes e as reformas políticas e institucionais que começaram a ser implementadas para lidar com crise de 2015 e suas causas. Mas ele preferiu tentar ressuscitar o Lula II, negar que o desastre de Dilma tivesse existido, voltar às velhas práticas e pagar o preço da governabilidade exigido pela “banda podre” da política. Foi por isto, me parece, que ele quase perdeu a eleição, com pouco apoio da população mais educada e dos estados mais desenvolvidos, quando poderia ter ganho por ampla maioria. E é por isto que suas prioridades, em temas como políticas de renda, defesa de direitos sociais e de minorias, meio ambiente, saúde pública, educação, habitação etc., ficam sobretudo no nível da retórica e na dependência das flutuações da economia internacional sobre as quais não tem controle. Isso vale também para sua política externa, com a grande distância entre o ativismo das viagens e declarações sonoras e a identificação clara dos interesses do país. A grande exceção é Fernando Haddad, que precisa matar um leão por dia, à esquerda e à direita, para  tentar manter a economia nos trilhos.

Olhando a crise profunda em que se meteu a Argentina, temos que dar graças a Deus, que é brasileiro, pela calmaria em que entramos em 2024. Com sorte, pode ser que o navio não afunde, embora seja certo que dificilmente enfunará as velas.

Ascensão e queda dos Chicago Boys

(publicado em O Estado de São Paulo, 8 de dezembro de 2023)

Entre 1980 e 2019, a economia chilena foi a que mais cresceu na América Latina, enquanto a proporção de pessoas vivendo em situação de pobreza baixou de 53 para 6%. Esta história de sucesso se explica pelas políticas que Sebastian Edwards, em livro recente, chama de “neoliberais”, entendidas não somente como a aposta nos benefícios da economia de livre mercado, mas também pela convicção de que as regras competitivas devem valer para outras áreas como as da educação, saúde, habitação e previdência social (The Chile Project: the story of the Chicago Boys and the downfall of neoliberalism, Princeton, 2023). Estas políticas foram introduzidas nos anos da ditadura militar de Augusto Pinochet,  entre 1973 e 1990, e continuadas nos 20 anos seguintes em que o Chile foi governado democraticamente pela “concertación” de socialistas e democratas cristãos.  Além de manter a economia de mercado, estes governos passaram também a investir nas áreas de saúde pública e educação, e foi a partir daí que a economia mais cresceu,  a pobreza mais se reduziu, e a qualidade da educação melhorou.

E no entanto, a partir de 2016 a política chilena se polarizou cada vez mais, com os governos de esquerda e direita de Michelle Bachelet e Sebastian Piñera se alternando.  Em 2019 o país foi sacudido por violentas manifestações populares que resultaram em um novo e jovem presidente,  Gabriel Boric, oriundo dos movimentos de protesto.  Com ele foi eleita uma assembléia constituinte que elaborou  uma nova constituição que prometia pôr fim ao neoliberalismo e implantar uma nova sociedade baseada na garantia dos direitos sociais,  economia social de mercado e estado plurinacional, com o reconhecimento da autonomia das populações indígenas.  O texto, no entanto, foi rechaçado pela maioria da população em um plebiscito, e agora uma outra constituição, muito mais conservadora, está sendo preparada,  com a chance de ser também desaprovada em um plebiscito no próximo dia 17 de dezembro.

A preocupação de Edwards, com este livro, foi entender por que uma história inicial de sucesso redundou no aparente consenso de que havia sido um fracasso, e o que se pode esperar para o futuro não somente para o Chile, mas para todos os países da região que, nos últimos tempos, têm alternado entre governos de direita e esquerda, liberais (ou neoliberais) e estatistas, sem que mostrem resultados consistentes. As políticas pró-mercado dos Chicago Boys tiveram o pecado original de terem sido implantadas à sombra de uma ditadura sangrenta, mas a manutenção de muitas destas políticas pelos governos democráticos nos anos posteriores indicava que devia ser possível separar uma coisa da outra.

Parte do problema foi que, ao lado dos indicadores de sucesso, estas políticas tiveram pelo menos dois resultados negativos: a desigualdade, que continuou alta,  e o sistema previdenciário de capitalização, em que as aposentadorias dependem dos rendimentos de investimentos privados de cada um ao longo da vida.  Edwards mostra que os que apoiavam estas políticas não acreditavam que a desigualdade seria um problema, desde que a pobreza diminuísse, e não consideravam os profundos efeitos negativos de uma sociedade econômica e socialmente dividida. E o fracasso do sistema previdenciário, em que as pessoas chegavam à aposentadoria sem o mínimo de condições para se manter, colocou a classe média, que aparentemente se beneficiava do crescimento da economia,  em situação de grande insegurança.

São problemas que poderiam, em princípio, ser administrados com políticas mais adequadas de saúde, educação e proteção social, que os diversos governos democráticos buscaram implantar.  Mas Edwards crê que o problema era mais profundo, e tinha a ver com as grandes desigualdades sociais e com a arrogância dos políticos e economistas que não atentaram para os problemas e tensões que vinham se acumulando. Ele não acredita, como eu também não, que economias fortemente estatizadas e apoiadas em movimentos sociais, como tentado por Salvador Allende no passado  e por outros governos de esquerda mais recentemente, consigam produzir melhores resultados. Mas não é fácil chegar a um equilíbrio adequado entre incentivos de mercado e políticas sociais, e os economistas não têm instrumentos para entender e lidar com as desigualdades que ele chama de “horizontais”, de natureza social e cultural, que vão muito além das diferenças de renda e dividem tão profundamente a sociedade  chilena e de outros países da região. Em última análise, diz ele,  os defensores da economia de mercado se acomodaram com seu sucesso e perderam a batalha das ideias, incapazes que foram defender seus resultados e lidar com os temas emergentes da perda de  identidade,  insegurança e ressentimento que muitas vezes são a outra cara do desenvolvimento capitalista. Edwards não cita, mas seu livro faz lembrar um livro clássico, A Grande Transformação, de Karl Polanyi, de 1944, que fala sobre a fratura entre sociedade e economia trazida pelo capitalismo selvagem, à qual ele atribui as guerras grandes que destroçaram a Europa.  Vale a pena reler

Acendendo uma vela

Capa da revista Mosaico, do Diretório Central dos Estudantes da UFMG, 1961. (Ilustração de Amaury Guimarães de Souza).

A pedido da International Review of Educational Development, escrevi um pequeno ensaio refletindo sobre minha experiência de participação em estudos e elaboração de propostas de políticas públicas nas áreas de ciência, tecnologia e educação. Como é para um público internacional, achei que deveria também descrever o contexto destas experiências, desde meus tempos de faculdade em Minas Gerais na década de 60. O artigo se chama “Lighting a candle” – acendendo uma vela – e o texto, em inglês, está disponível aqui.

Eu concluo dizendo que não tenho certeza de ter tido sempre razão nas políticas que propus e nas ideias que defendi ao longo destes anos. O certo é que minhas proposições quase sempre ficavam em minoria. Minha explicação é que a escolha e implementação de políticas públicas é determinada sobretudo por uma combinação de inércia e preservação de interesses estabelecidos, e não pelo mérito das propostas, força dos argumentos ou qualidade das evidências. Pelas decisões feitas e não feitas, o Brasil tem um sistema educativo caro, inchado, ineficiente e muito resistente a buscar alternativas que poderiam levar a bons resultados se fossem postas em prática. Tomara que as coisas melhorem no futuro, o que compensaria ter passado tantos anos segurando uma vela acesa e algumas vezes queimando meus dedos

Dois passos atrás

De ontem para hoje, tenho sido perguntando sobre o que penso da iniciativa da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior – ANDIFES – de substituir o sistema de listas tríplices para a escolha de reitores das universidades federais pela indicação de um nome único a ser enviado ao governo para nomeação, e também sobre a indicação do presidente do Instituto Lula, Márcio Pochmann, para a presidência do IBGE. Me parece que são dois passos atrás.

As universidades públicas não são repúblicas autônomas, governadas internamente por suas corporações, mas instituições de interesse público, financiadas e de responsabilidade do governo federal. O governo que as financia tem responsabilidade pela definição e acompanhamento de seus resultados, e por isto precisa participar de sua direção. Ao mesmo tempo, as universidades precisam da colaboração ativa de seus professores, e em menor grau de alunos e funcionários, na identificação, produção e avaliação dos seus resultados.

O sistema tradicional de listas tríplices foi uma tentativa de combinar estas duas coisas – os candidatos são selecionados entre pessoas com legitimidade dentro das instituições, e o governo escolhe, entre eles, aquele que lhe parece mais adequado para implementar as políticas públicas para o setor. O reitor não deve ser somente um representante eleito da comunidade universitária, mas também um representante do governo e da sociedade dentro da universidade, responsável por fazer com que ela cumpra os objetivos para os quais é financiada pelos contribuintes.  Na maioria dos países em que as universidades funcionam bem, os reitores são escolhidos por comissões de busca com a participação de representantes do governo e da comunidade acadêmica, e muito frequentemente vêm de outras instituições, justamente para contrabalançar o peso do corporativismo interno.  O ideal seria evoluir para um mecanismo como este, e não oficializar o controle corporativista das instituições.

Em relação ao novo presidente do IBGE, o que mais me chama a atenção foi a forma em que foi feita a indicação, atropelando a Ministra Simone Tebet, cujos esforços de modernizar a economia e a máquina estatal, junto com o Ministro Fernando Haddad, têm sido objeto de grande oposição e resistência por parte dos setores mais retrógados do Partido dos Trabalhadores, dos quais o novo presidente faz parte. Seria leviano afirmar que esta nomeação fará com que os dados do IBGE venham a ser manipulados, inclusive pela tradicional solidez e profissionalismo do quadro técnico do Instituto. Mas seria muito melhor que a instituição fosse presidida por pessoa reconhecida por sua reputação técnica e profissional, e não por seu alinhamento partidário.

Ainda sobre o IBGE, duas questões têm sido mencionadas pela imprensa como problemas que a nova direção do Instituto deveria enfrentar, que precisariam ser mais bem esclarecidas.  A primeira é que o IBGE teria um grave problema de falta de pessoal, já que contaria hoje com cerca de 3 mil funcionários, comparado com cerca de 10 mil décadas atrás. Pode ser que de fato falte pessoal técnico qualificado em determinados setores, mas os milhares de funcionários do passado, em sua grande maioria de nível médio, eram de uma época em que se supunha que o instituto deveria ter uma agência em cada município do país, sem os recursos gerenciais, computacionais e de comunicação de que dispomos hoje. O Instituto, como a maioria das repartições públicas brasileiras, certamente se beneficiaria de uma reforma administrativa de qualidade, mas não para reconstruir o sistema obsoleto do passado.

A segunda é que haveria uma divergência entre os responsáveis pelo recenseamento, que estimaram que a população brasileira seria de 203 milhões, e a “área de pesquisa”, para qual o que valeria seriam as projeções anteriores de 212 ou 207 milhões.  É certo que os números finais do censo são o resultado de estimativas estatísticas que buscam corrigir a falta de cobertura que teria sido da ordem de 5% na média, chegando a 10% ou mais em determinadas áreas. Mas estas estimativas são feitas pelos técnicos do Instituto pelo uso de procedimentos estatísticos estabelecidos e referendadas por um conselho consultivo externo formado por especialistas altamente qualificados. É certo também que, sempre que o IBGE publica seus dados, muitos municípios protestam e dizem que as informações estão erradas, já que o dinheiro que recebem do Fundo de Participação dos Municípios depende do tamanho de sua população, e pressionam politicamente o Instituto para que mude seus dados.

Nos dois casos, questões aparentemente administrativas e técnicas podem estar refletindo conflitos de interesse que, se não forem administrados com competência, seriedade e sem politização, podem comprometer seriamente o funcionamento e a credibilidade do Instituto e, com isto, das informações estatísticas públicas do país.

A arte da política econômica

(publicado em O Estado de São Paulo, 14 de julho de 2023)

Talvez não seja só coincidência que, pouco antes da aprovação da reforma tributária pelo Congresso, o Instituto de Estudos de Política Econômica – Casa das Garças – tenha publicado A Arte da Política Econômica (Selo Real / Intrínseca, 2023), livro com depoimentos de 30 pessoas, quase todos economistas que, sobretudo a partir do Plano Real, contribuíram para o esforço de organizar a economia, criar instituições sólidas e implementar políticas públicas mais efetivas no Brasil, nem todas bem sucedidas. Os depoimentos estão agrupados em cinco temas, começando pela estabilidade econômica (incluindo os de Edmar Bacha e Pérsio Arida), gestão de crises (Pedro Parente e outros), reformas microeconômicas (Marcos Lisboa e outros), experiências estaduais (Paulo Hartung e outros) e reformas inconclusas, entre as quais a reforma tributária, com Bernardo Appy.

Lendo o depoimento de Appy, fica claro que, para uma reforma desta monta seja aprovada, é preciso pelo menos três condições: competência técnica na análise do problema e formulação de alternativas; entendimento claro dos interesses que a reforma pode contrariar, negociando e criando mecanismos para reduzir as resistências: e decisão política para que elas sejam efetivadas.  Ao final do governo Bolsonaro, a proposta estava pronta, o trabalho de costura política com o Congresso bem avançado, e só faltava que o governo desse apoio. Appy conclui seu depoimento de 2022 dizendo que, “se a reforma tributária não for aprovada neste governo, está pronta para ser aprovada no próximo”, como de fato está ocorrendo.

Uma ideia que aparentemente permeia os depoimentos é a de que, para cada uma das questões, existiria sempre uma solução técnico-científica, que só dependeria da arte da política para ser colocada em prática. No prefácio, Edmar Bacha associa a entrada progressiva de economistas em postos de comando da política econômica à evolução das ciências econômicas no Brasil, iniciada com os primeiros programas de pós-graduação nos anos 60 e a ida de centenas de jovens para estudos avançados no exterior, que voltaram depois para trabalhar em instituições como o IPEA e o BNDES, no Ministério de Fazenda, na área financeira e nos novos programas de pós-graduação e pesquisa que foram se consolidando.

De fato, comparada com as demais ciências sociais, como a sociologia, a ciência política e a educação, a economia é hoje uma área de estudo e pesquisa bem mais consolidada. Mas não é uma ciência exata, estando sujeita a contestações e controvérsias não só entre economistas que compartilham as teorias centrais e métodos de trabalho dominantes nas principais instituições universitárias do mundo, mas também por parte de correntes heterodoxas que defendem abordagens radicalmente diferentes. A diferença é que, no primeiro caso, as controvérsias podem ser dirimidas ou pelo menos se expressar em uma linguagem compartilhada, enquanto a divisão entre economistas ortodoxos e heterodoxos é marcada, ainda que não de forma absoluta, por diferentes filiações partidárias e ideológicas, sobretudo em relação ao papel do Estado e dos mercados na economia e temas correlatos como política monetária, industrial, fiscal, comercial, papel do Banco Central e outros. Nas controvérsias relativas a políticas públicas, nem sempre se pode distinguir com clareza o que são divergências técnicas, ideológicas ou políticas. Mas é fácil ver quando determinadas políticas são implementadas com um forte embasamento técnico profissional ou por concepções e preferências ideológicas ou de poder.

Com o novo governo Lula, havia a expectativa que as correntes ditas “estruturalistas”, próximas ao PT, voltassem a comandar a política econômica, mas isto não ocorreu. São visíveis, dentro do governo, as resistências às políticas econômicas conduzidas por Fernando Haddad e Simone Tebet, mas é notável que a proposta de reforma fiscal proposta por Bernard Appy tivesse sido apoiada por um manifesto assinado por economistas de todas as tendências.  Não há dúvida que o fracasso das políticas econômicas de Lula II e Dilma Rousseff, que jogaram o país em profunda depressão econômica e política, contribuiu para o desprestígio das correntes que ainda as defendem. Mas não há dúvida também que a arte da política econômica requer não somente fazer a ponte entre o mundo da técnica e o da política, mas também construir um consenso dentro do campo dos especialistas, pelo menos com os seus setores mais representativos.

É interessante comparar o relativo sucesso das políticas econômicas com as dificuldades da área da educação. Nesta, ainda não temos uma comunidade profissional que trabalhe dentro de um paradigma consensual, e as fronteiras entre a ciência e a política são muito mais fluidas. Ao invés de buscar decisões baseadas em critérios técnicos, e depois costurar apoios, o que vemos são tentativas de construir consensos entre interesses e ideologias contraditórias, de baixo para cima, transformando cacofonias em concertos. Não há como dar certo.

Um novo papel para as forças armadas

A revista Interesse Nacional, em seu número 61, traz um artigo meu e de Edmar Bacha que busca ampliar a discussão sobre o novo papel que as forças armadas poderiam ou deveriam ter na sociedade brasileira.

Iniciamos o artigo dizendo que a recente militarização do governo federal estimulada por Jair Bolsonaro, a tentativa de envolver as formas armadas em um golpe militar e a passividade, senão conivência, de muitos de seus setores com estes movimentos, trouxeram novamente para a ordem do dia a necessidade de discutir em mais profundidade o seu papel na sociedade brasileira. Não se trata somente da questão mais imediata da ameaça que houve à democracia, mas dos temas mais amplos, de médio e longo prazo, do relacionamento entre o setor militar e a sociedade civil, e do papel das forças armadas brasileiras no mundo atual para um país como o Brasil.

Uma questão central, nos parece, é a necessidade de repensar a noção de que sua principal função é a defesa do país de ameaças externas, e a questão correlata de quanto o Brasil, enquanto potência regional de renda média, precisa e tem condições de manter uma força armada convencional. Parece claro que não faz sentido manter indefinidamente um contingente militar de grande porte, com equipamento ultrapassado e pouca capacidade de mobilização. Isto leva à necessidade pensar o papel das forças armadas brasileiras em pelo menos três níveis, global, regional e local.

O nível global é o do relacionamento e confronto entre as grandes potências militares e econômicas. O Brasil não tem interesse nem condições de participar destas disputas em termos militares, mas deveria ter uma presença ativa em instituições e alianças internacionais comprometidas com os valores da democracia e do direito e cooperação internacional nas questões econômicas, ambientais e de manutenção da paz, o que requer uma capacitação militar limitada e específica.

No nível regional, não existem ameaças previsíveis de conflitos armados, mas o país precisa de uma força militar com credibilidade suficiente para intervir e enfrentar eventuais perturbações mais graves no relacionamento com seus vizinhos. Além do mais, existem questões relacionadas ao controle de fronteiras, proteção das costas, tráfico de drogas, tráfico de armas, contrabando e questões migratórias que podem preocupar. A Região Amazônica, por suas dimensões, dificuldade de acesso, e necessidade de preservar a natureza e proteger as populações originárias, necessita de uma atenção especial.

Todas estas questões têm desdobramentos internos que, em princípio, seriam de responsabilidade de instituições civis especializadas.  Mas, dada a existência de um contingente militar disponível, faz todo o sentido que ele seja capacitado e destinado a lidar com essas questões, seja na forma de missões delimitadas, seja na forma de atividades permanentes, o que exigiria  um trabalho de preparação e qualificação de seu pessoal.

Uma outra questão é o papel das forças armadas como promotoras de atividades de pesquisa e desenvolvimento que possam ter impacto no desenvolvimento da ciência, tecnologia e indústria nacionais. É conhecido, nos Estados Unidos sobretudo, o forte relacionamento entre a pesquisa militar e as tecnologias civis, muitas das quais foram desenvolvidas inicialmente para fins bélicos. O primeiro movimento do governo Lula, para tentar superar as dificuldades de seu relacionamento com o setor militar, foi oferecer mais recursos para os diferentes projetos tecnológicos das respectivas armas, e acenar para a duvidosa proposta de desenvolver um complexo industrial-militar no país, com uma indústria nacional de armamentos semelhante à tentada nos anos 1970 pelos governos militares.

O risco, aqui, é que estes investimentos se transformem em elefantes brancos de alto custo, pouco impacto na economia e de relevância duvidosa do ponto de vista militar. As forças armadas brasileiras precisam, sim, ter acesso às novas tecnologias de interesse militar, sobretudo na área computacional e cibernética, pela importância que têm e os riscos potenciais que podem representar. Mas isto, sobretudo, através de parcerias e formação técnica de seu pessoal, e não pela pretensão de atuar como indutoras do desenvolvimento econômico do país, que depende sobretudo do ordenamento fiscal e legal e da maior abertura da economia à competição internacional.

O artigo amplia um pouco a discussão destes pontos, que precisaria ser aprofundada até que se possa chegar a um entendimento mais claro sobre o papéis possíveis e necessários para as forças armadas em um país como o nosso.

A volta do orçamento participativo

(Publicado em O Estado de São Paulo, 10 de março de 2023

Segundo matéria de Guilherme Balza no O Globo de 2 de março, o Ministério do Planejamento, de Simone Tebet, estaria se preparando para fazer ressurgir das cinzas os mecanismos de orçamento participativo. Adotado pela prefeitura do PT de Olívio Dutra em Porto Alegre nos anos 90, o sistema ficou famoso no início, até ser abandonado tempos depois. Pelo projeto, ao invés de ser simplesmente revisto e aprovado pelo legislativo, a partir de proposta formulada pelo executivo, o orçamento federal seria formulado a partir de uma sucessão de fóruns nacionais e regionais formados por representantes de organizações da sociedade civil, consultas a uma plataforma digital on-line, e reuniões plenárias por todo o país. Para Simone Tebet, que quase desapareceu do cenário político depois que foi nomeada para o Ministério do Planejamento, seria a oportunidade para percorrer o país, ganhar visibilidade e se fortalecer politicamente.

O que tornou famosa a experiência de Porto Alegre, que percorreu o mundo, foi que ela parecia colocar na prática o ideal da democracia direta, em que, como na Grécia antiga, os cidadãos tomavam suas decisões em praça pública, diferente da democracia representativa, em que são os eleitos, e não os eleitores, que resolvem como gastar os recursos públicos. Temas como habitação, transportes, educação, saúde, e outros, eram discutidos pela população, que se informava e tornavam explícitas suas demandas e prioridades, que o governo depois deveria implementar.  O outro lado da valorização da mobilização e deliberação popular, que inspirou este sistema, foram as notórias limitações das instituições representativas, em que vereadores e deputados, uma vez eleitos, atuam em benefício próprio ou de determinados grupos de interesse, e não da população como um todo.

A experiência de Porto Alegre acabou se esgotando por uma série de razões. Só uma parte pequena dos orçamentos pode ser objeto de deliberação popular, já que os gastos de pessoal, infraestrutura e muitos outros são fixos. Na prática, não é o “povo” que participa destas deliberações, mas os militantes mais ativos da “sociedade organizada”, que nem sempre representam fielmente os interesses e valores da população mais silenciosa. As demandas são sempre muitas, mas os recursos são sempre limitados, há que estabelecer prioridades e atender a necessidades técnicas e de planejamento de médio e longo prazo que exigem elaboração complexa e não podem ser resolvidos em assembleias populares.

O orçamento participativo pode, no máximo, ser experimentado nas prefeituras, para decisões locais, mas dificilmente em nível regional ou nacional, pelo grande número de pessoas envolvidas e a complexidade dos temas. A experiência de Porto Alegre já estava se esgotando quando Lula foi eleito em 2002, e os governos do PT nunca tentaram replicá-la no governo federal.  Em seu lugar, foi estimulada a criação de conselhos e fóruns nacionais como os de educação, saúde, segurança pública e muitos outros que, em princípio, deveriam funcionar como pontes de ligação entre a sociedade civil e o governo em suas diferentes instâncias.  Na educação, o fórum teve um papel central na elaboração das diferentes versões do Plano Nacional para o setor, e existe hoje, no Congresso, a proposta de institucionalização de um sistema nacional de educação cujo foco é criação de inúmeras “instâncias de negociação” para administrar as relações entre os governos nacional, estaduais e municipais nesta área. O PNE nunca serviu efetivamente para melhorar a educação do país, embora tivesse contribuído para aumentar seus custos, e nada faz crer que o tal “sistema nacional” de educação que está em vias de ser aprovado possa produzir melhores resultados.

Por mais interessantes e educativas que possam ser estas experiências de participação e deliberação direta, elas não substituem a necessidade de um executivo tecnicamente competente, capaz de usar os orçamentos como instrumentos de política pública de médio e longo prazo, e nem de um legislativo capaz de colocar as prioridades da sociedade, e não os interesses privados ou corporativos de cada deputado, em primeiro lugar.  A Câmara de Deputados, com representantes eleitos por um sistema eleitoral defeituoso e notória pelos escândalos que começam com os “anões do orçamento” dos anos 80 e culminam no orçamento secreto de 2022, não inspira confiança, e contamina o executivo ao vender caro seu apoio. Assim, é forte a tentação de deixar o sistema representativo de lado e substitui-lo pela suposta democracia direta, ignorando suas óbvias limitações e o risco totalitário que ela comporta. 

Nas eleições de 2022, Simone Tebet representou uma tentativa de resistir ao populismo, abrindo espaço para um sistema político representativo renovado. Sabemos que não conseguiu ir muito longe, ficando a esperança de que, em um governo de coalizão, ela contribuísse para a renovação e aperfeiçoamento do sistema político, dando ao processo orçamentário a importância politica e a qualidade técnica que ele precisa ter.  Ressuscitar o velho orçamento participativo não parece ser o melhor caminho para isso.

As três agendas da transição

(Publicado em O Estado de São Paulo, 9 de dezembro de 2022)

Vendo as primeiras propostas dos grupos de trabalho da equipe de transição do governo Lula, é possível notar três agendas principais. A primeira, indispensável, é a de desfazer as ações de terra arrasada do bolsonarismo na saúde, educação, política ambiental, cultura, ciência, tecnologia e no estímulo ao ódio, ao armamentismo e à violência política. A segunda, preocupante, são as tentativas de fazer o relógio andar para trás, e retomar aos modos de trabalho e políticas desastrosas, econômicas e sociais, que levaram ao país à maior recessão de sua história, desencadeando uma crise política que resultou no desastre do bolsonarismo. E a terceira, que seria a mais importante, mas que até agora quase não aparece, é a de iniciar políticas públicas inovadoras, capazes de lidar de forma efetiva com as condições de pobreza e precariedade da população brasileira e fazer o país retomar um ritmo saudável de desenvolvimento econômico e social.

A boa notícia é que, nas últimas décadas, houve um esforço muito significativo de estudiosos e pesquisadores de diversas tendências para entender por que tantas políticas públicas bem-intencionadas redundaram em fracasso, e propor alternativas. Em 2011, antes que a crise que se armava se tornasse mais visível, ajudei a organizar, com Edmar Bacha, uma série de seminários sobre os temas de saúde pública, previdência, políticas de renda, educação e segurança pública, com a participação de cerca de 20 especialistas, publicados depois em um livro sobre Nova Agenda Social [1]que o Brasil deveria seguir. Não por acaso, o livro buscava retomar as questões do documento sobre Agenda Perdida de 2002[2], em que um grupo notável de economistas, entre os quais José Scheinkman, Marcos Lisboa, André Urani  e Ricardo Paes e Barros mapearam as políticas econômicas e sociais que poderiam permitir ao país retomar o crescimento e reduzir a desigualdade social. Mais recentemente, outro grupo de economistas preparou um projeto detalhado de um amplo Programa de Responsabilidade Social[3] para implementar políticas integradas de renda mínima, poupança e seguro familiar, reunindo os diversos programas sociais que hoje se superpõem. E, em um livro recente, Marcos Mendes reuniu 30 autores que descreveram em detalhe 25 políticas econômicas e sociais equivocadas dos últimos anos que contribuíram para empobrecer o Brasil[4]. Existem muitas outras boas propostas, nas áreas de energia, legislação trabalhista, administração pública, meio ambiente, etc. 

Na educação, ciência e tecnologia, áreas que conheço mais de perto, existe o paradoxo de que o Brasil, até Bolsonaro, multiplicou várias vezes os gastos públicos em todos os setores, sem que a produtividade melhorasse, ou os estudantes aprendessem mais, ou que a desigualdade de resultados diminuísse, ou que nosso sistema de pesquisa e inovação tornasse a economia mais competitiva. É preciso salvar a educação brasileira da asfixia, mas não será pela simples retomada dos gastos que ela vai melhorar. É necessário rever a fundo o que deu errado até aqui, encarar os fatos e tomar as decisões. Sabemos que nenhum sistema de educação pública é melhor do que a qualidade de seus professores, mas nunca tivemos uma política organizada e sistemática de seleção, formação e qualificação de nosso professorado. Estamos vivendo uma transição demográfica que faz com que tenhamos cada vez menos alunos, podendo pagar melhor a professores mais qualificados, e é preciso não perder esta oportunidade. No ensino superior, continuamos falando das maravilhas das políticas de cotas, ignorando que temos um sistema público elitista e disfuncional, cuja última reforma data de sessenta anos atrás. Ele só consegue atender a 25% dos estudantes, e funciona como uma grande peneira que atrai milhões para um exame nacional que seleciona menos de 300 mil estudantes por ano, dos quais a metade nunca completa seus estudos, deixando a grande maioria sem qualificação e à mercê de um mercado selvagem de credenciais de valor desconhecido.

O que explica a pouca presença destas propostas inovadoras na agenda política do novo governo é o modo de trabalho do Partido dos Trabalhadores, que, ao invés de 50 profissionais qualificados para administrar a transição, preferiu reunir centenas de representantes dos mais diversos setores que sejam simpáticos ao PT e tenham força e habilidade para se fazer presentes.  Organizar assembleias, criar direitos e distribuir benefícios são excelentes formas de obter apoio, mas não são o melhor caminho para implementar políticas corajosas que rompam com a rotina e contrariem grupos de interesse organizados.  Uma vez eleitos, governos devem identificar com clareza seus objetivos, buscar os melhores diagnósticos e as melhores pessoas e tomar decisões que atendam ao interesse geral da sociedade, ainda que contrariem determinados setores. A transição até aqui parece ainda fazer parte da campanha eleitoral. A partir de janeiro, vai ser preciso governar.


[1] Bacha, Edmar e Simon Schwartzman. 2011. Brasil: A Nova Agenda Social. Rio de Janeiro: Editora LTC, 2011.

[2] Lisboa, Marcos B, Aloísio Pessoa Araújo, Ricardo Paes de Barros, José Márcio Camargo, Leandro Piquet Carneiro, Reynaldo Fernandes, Pedro Cavalcanti Ferreira, Naércio Aquino Menezes-Filho, Pedro Olinto, Affonso Celso Pastore, Samuel de Abreu Pessoa, Armando Castelar Pinheiro, Maria Cristina Pinoti, José Alexandre Scheinkman, Rozane Bezerra Siqueira, Maria Cristina Trindade eAndré Urani. A  Agenda Perdida: Diagnósticos E Propostas Para a Retomada Do Crescimento Com Maior Justiça Social. Rio de Janeiro: Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade – IETS, 2002.

[3] Botelho, Vinícius, Fernando Veloso, Marcos Mendes, Anaely Machado e Ana Paula Berçot, Programa de Responsabilidade Social –  Diagnóstico e Proposta,  São Paulo, Centro de Debate de Políticas Públicas, 2020 

[4] Mendes, Marcos, ed. 2022. Para não esquecer: Políticas Públicas que Empobrecem o Brasil. Rio de Janeiro: Autografia Edição e Comunicação Ltda.

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