Sérgio Fausto: confusa teoria anti-ocidental

(Artigo de Sérgio Fausto, publicado em O Estado de São Paulo, 2 de março de 2024)

Nos últimos anos, tornou-se moda atribuir ao Ocidente grande parte dos males que acometem o mundo. A moda tem adeptos sobretudo na esquerda, mas também na extrema direita nacionalista sob influência do Kremlin. Num caso e noutro, o ataque ao Ocidente parte de ângulos opostos, mas converge para um alvo comum.

Aqui me interessa o campo da esquerda. Mal ou bem, com muitas contradições, nele se situaram forças que, desde a Revolução Francesa, impulsionaram conquistas civilizatórias da humanidade. Nele está uma nova geração de ativistas, ainda em formação, com energia para levar adiante, atualizando, o legado de gerações anteriores. Por isso, preocupa ver que ela se encanta com uma confusa ideologia antiocidental, que bateu asas a partir de uma vertente respeitável das ciências humanas: o “decolonialismo”, termo incorporado no Brasil diretamente do inglês e do francês, sem o “s” que permitiria descolonizá-lo.

Para os adeptos do “decolonialismo”, o Ocidente não seria a revolução científica, o Iluminismo, as Revoluções Americana e Francesa, a democracia e os direitos humanos, e sim o colonialismo e a escravidão que, sob novas formas, continuariam a ser os fatores principais da opressão no mundo contemporâneo. Nessa visão binária, o salto científico e tecnológico produzido na Europa a partir dos séculos 16 e 17 é visto como mero instrumento para a expansão brutal do colonialismo. Já o Iluminismo, no século seguinte, é reduzido à condição de ideologia justificadora da opressão colonial, do trabalho escravo e do racismo.

Da Revolução Francesa, os “decolonialistas” destacam seletivamente o restabelecimento da escravidão nas colônias francesas, com Napoleão, em lugar da sua abolição em 1794. A Revolução Americana, mãe das guerras de independência e parteira da primeira República no Novo Mundo, é desvalorizada em seu conjunto pela nódoa da escravidão.

O erro dessa visão é supor que um processo histórico tão complexo e longo quanto a modernidade ocidental possa ser compreendido em bloco e submetido a um juízo moral condenatório com base na ideia de que a “parte boa” nada mais é do que uma ilusão a encobrir a “parte má”, esta sim reveladora da essência opressiva da modernidade ocidental. Trata-se de uma ideia avessa à compreensão das contradições que constituem a realidade social, no passado e no presente.

É verdade – e nisso o “decolonialismo” está coberto de razão – que a Europa se serviu da ciência e da tecnologia para conquistar territórios, submeter e frequentemente escravizar populações autóctones da África, América e Ásia e da distorção das ideias iluministas para justificar o empreendimento colonial, primeiro, a expansão imperialista, depois, e teorias absurdas e abjetas de superioridade racial. Não menos verdadeiro, porém, é que os avanços científicos e tecnológicos e os novos valores da liberdade e da igualdade produzidos no Velho Continente permitiram e impulsionaram conquistas civilizacionais que beneficiaram a humanidade em seu conjunto nos séculos seguintes. E continuam a beneficiá-la.

Os mesmos valores professados de modo seletivo e praticados de maneira excludente, ao início, motivaram e orientaram grande parte das lutas emancipatórias que progressivamente expandiram a esfera dos direitos fundamentais e ampliaram a sua aplicação no transcurso posterior da história. O fato de que a generalização dos valores liberais e democráticos ainda hoje seja parcial é mais uma razão para reafirmá-los, sobretudo num momento histórico em que as forças obscurantistas e reacionárias ganham terreno em todas as partes do planeta.

Sim, Thomas Jefferson foi um senhor de escravos. Mas o Preâmbulo da Declaração da Independência dos Estados Unidos, escrito por ele, abriu um horizonte para lutas emancipatórias que se desdobram até hoje, incluídas as dos grupos (negros e mulheres, em especial) cujos direitos eram então negados. A ideia de que os seres humanos, além de iguais e livres, têm o direito à busca da felicidade (pursuit of happiness) ativou uma revolução silenciosa duradoura contra formas explícitas e implícitas de dominação e cerceamento da subjetividade. Essa concepção dos seres humanos é própria do Iluminismo, impensável fora da sua tradição.

Transformando-se em ideologia, o “decolonialismo” substitui a perspectiva crítica pertinente pela fúria moral condenatória incapaz de separar o joio do trigo. Inadvertidamente, rejuvenesce velhas ideologias anti-imperialistas e autoritárias presentes na esquerda, ao entusiasmar uma nova geração de ativistas de muito valor, mas frágil formação.

O resultado é que parte significativa da esquerda silencia diante das atrocidades cometidas pelo Hamas, hesita em condenar a Rússia na sua guerra de agressão à Ucrânia, dá de ombros diante da diferença crucial, para o mundo, entre dois homens igualmente brancos, héteros e idosos que disputarão a presidência dos Estados Unidos, apoia qualquer iniciativa feita em nome do “Sul Global” e, no Brasil, não compreende que o País é, sim, parte do Ocidente, com as suas marcas próprias e singulares.

A educação superior brasileira à luz da teoria

Apresentação ao Forum da Educação Superior da Academia Brasileira de Ciências e Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência, 27 de fevereiro de 2024

Queria agradecer à Academia Brasileira de Ciências e à Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência pela oportunidade de abrir este fórum sobre a educação superior Brasileira, com o tema sugerido de “um resgate histórico sobre o ensino superior no Brasil”. Conhecer a história é essencial para compreender o sistema de educação superior que temos hoje, não somente para recuperar valores e experiências passadas que possam servir de ensinamentos, mas sobretudo para entender as concepções e instituições com as quais convivemos muitas vezes sem nos darmos conta de onde vieram, e que poderiam ser diferentes, como de fato são em muitas outras partes do mundo. Com o pouco tempo que me é dado, me pareceu oportuno interpretar esta história à luz de alguns conceitos centrais do campo de estudos sobre educação superior, que aqui estou chamando de “teoria” à falta de melhor termo.

As universidades, como sabemos, datam da Idade Média, mas uma de suas características centrais, no mundo moderno, é o processo de transformação das antigas instituições de elite em amplos sistemas de educação de massas, analisado nos textos clássicos do sociólogo norte-americano Martin S. Trow (Trow 1972; Trow 1973). Trow foi um veterano da Segunda Guerra Mundial, e completou seus estudos superiores graças aos benefícios proporcionados pela legislação que ficou conhecida como “G.I. Bill”, que abriu oportunidades de estudo superior para milhões de ex-soldados americanos como ele. A massificação da educação superior nos Estados Unidos, na verdade, vem do século 19, com a legislação conhecida como a “Morris Act”, de 1862, que levou à criação dos “Land Grant Colleges”, uma grande rede de escolas superiores que se desenvolveram ao lado de instituições tradicionais como Harvard e Princeton, criadas à imagem das universidades inglesas, e outras como a Johns Hopkins, que procurou emular as universidades de pesquisa alemãs.

A experiência americana é importante para nós porque a última reforma do ensino superior brasileiro data de 1968, quando se decide trazer para o país o modelo norte-americano das universidades de pesquisa, em substituição ao antigo modelo de faculdades profissionais criadas pelos portugueses. As antigas faculdades brasileiras tinham por função formar e certificar pessoas para o exercício das profissões de nível superior, como o direito, a medicina e a engenharia, e os professores eram bacharéis que formavam seus alunos à sua imagem e semelhança. No novo formato, os professores universitários deveriam ser doutores pesquisadores, trabalhando em tempo integral, para os quais o ensino e a pesquisa seriam indissolúveis, e que formariam profissionais de alto nível e pesquisadores como eles. Apesar de ter sido criada pelo governo militar, a reforma de 1968 foi em geral bem recebida nos meios acadêmicos brasileiros, porque ela compartilhava muitas das concepções que haviam inspirado a criação da Universidade de São Paulo em 1934 e da Universidade de Brasília em 1962.

Em seus escritos, Martin Trow mostra como os sistemas de educação superior se transformam quando deixam de ser instituições de elite e passam a ser de massa, que atendem a mais de 15% dos jovens, e finalmente universais, quanto atendem à metade ou mais. Nos sistemas de elite, o acesso é limitado a poucos, a principal função é a formação do caráter e a preparação para posições de elite, e existe consenso sobre o papel das universidades na manutenção da hierarquia de conhecimentos e da alta cultura na sociedade. Nos sistemas de massa, o acesso se amplia, a educação superior passa a ser vista como um direito de quem consegue passar pelos processos seletivos, a formação técnica e profissional adquire mais importância, e o predomínio intelectual das antigas elites passa a ser disputado pela pressão dos grupos de interesse das diversas corporações profissionais No sistema universal, a educação superior passa a ser vista como um direito de todos, o peso da meritocracia é disputado, e os critérios de acesso e padrões de qualidade passam a depender das características dos diferentes grupos sociais e das demandas do mercado de trabalho.

A análise de Trow é mais complexa do que isto, e uma das críticas que tem recebido é que ela está baseada sobretudo na experiência inglesa e norte-americana.  Mas a concepção central, de que os sistemas vão se ampliando e se tornando mais complexos e contraditórios, continua válida. É importante notar que, quando o sistema de educação superior se amplia, as antigas universidades não são abolidas, mas se modernizam e passam a coexistir com novas instituições criadas com outros objetivos e por diferentes agentes. Em maior ou menor grau, todas as sociedades modernas em que a educação superior se desenvolveu têm universidades de pesquisa, faculdades para a formação de profissionais liberais, instituições de formação de professores para a educação básica, institutos dedicados à formação de técnicos especializados, colégios de formação geral, e outras dedicadas à educação continuada.  São instituições publicas ou privadas, de orientação leiga ou religiosa, e administradas por governos nacionais, locais, comunidades de diferentes naturezas e  grupos privados.

Quando, em 1968, o Brasil tenta copiar o modelo americano, nosso sistema de educação superior ainda era de elite, com menos de 200 mil estudantes, enquanto o sistema americano já era massificado. Isto, aparentemente, passou desapercebido tanto pelos intelectuais que, no Conselho Federal de Educação, lideraram a reforma de 1968 – Newton Sucupira, Anísio Teixeira, Maurício Rocha e Silva, Valnir Chagas – quanto pelos  consultores americanos trazidos pelo famoso acordo Mec-Usaid, que não atentaram para a grande base do sistema norte-americano formada pelos community colleges e e as faculdades profissionais.

 Mesmo em condições ideais, seria muito difícil transformar as antigas faculdades em universidades de pesquisa. Houve um esforço importante neste sentido,  não só na mudança de legislação, abolindo as cátedras, criando departamentos e institutos, etc., como também com a criação dos programas de pós-graduação e contratação de professores em regime de tempo integral, além dos investimentos em pesquisa que vinham da área de ciência e tecnologia e eram destinados em grande parte aos novos departamentos universitários. Mas, com a expansão da demanda, estas iniciativas foram rapidamente atropeladas por professores temporários que buscavam estabilidade nas universidades públicas, estudantes “excedentes” que passavam nas provas seletivas, mas não conseguiam vagas e uma procura por certificações universitárias que era  muito maior do que as universidades públicas poderiam atender.  O resultado foi que o modelo da universidade da pesquisa ficou inscrito na legislação, que até hoje persiste, com a mantra da “indissolubilidade do ensino, pesquisa e extensão’ escrita na lei, ao mesmo tempo em que, para a sociedade como um todo, ainda predomina a ideia de que as universidades são, sobretudo, coleções de faculdades  destinadas à formação profissional.

No vácuo, o sistema privado expandiu, frustrando as tentativas do governo federal de ajustá-lo às regras da reforma. Hoje, mais de 75% da matrícula do ensino superior brasileiro é privada, e a grande maioria das instituições públicas têm  o formato e os custos das universidades de pesquisa, mas na prática funcionam como as antigas faculdades tradicionais. Com 20% da população entre 18 e 24 matriculada no ensino superior, o Brasil tem hoje um sistema de educação superior de massas, com a diversidade típica para este nível, mas sem uma legislação que reconheça e lide de forma clara com a diversidade e pluralidade institucional (Schwartzman, Silva and Coelho 2021). No papel, é um sistema igualitário, em que todos os títulos são equivalentes, todos os professores são doutores e pesquisadores, e todas as instituições podem dar os títulos que queiram, desde que cumpram os critérios de qualidade, e a universidade é para todos. Na prática, é um sistema profundamente desigual, que ainda exclui 80% dos jovens, em que metade dos alunos nunca terminam seus cursos, e que absorvem um volume crescente de recursos públicos e privados. Comparado com outros países de nível socioeconômico semelhante, o Brasil é o país com uma das menores taxas de matrícula no ensino superior, que tem a maior proporção de estudantes no setor privado,  e em que o custo per capita dos estudantes do setor público é o mais alto. O Brasil tem também um amplo sistema de cursos de pós-graduação altamente subsidiado e regulado com a justificativa de que é o celeiro dos doutores e pesquisadores, quando, em grande parte, se transformou em um nível adicional de formação profissional, compensando as debilidades dos cursos iniciais para uma elite da elite.

O segundo conceito que eu gostaria de trazer é o de capital humano, desenvolvido sobretudo por economistas como Theodore Schultz  e Gary Becker,  (Becker 1962; Becker 1973; Schultz 1961; Schultz 1970) em contraste com as teorias credencialistas de autores como Randall Collins e Pierre Bourdieu (Bourdieu and Passeron 1966; Bourdieu and Passeron 1970; Collins 1979) .   Segundo os primeiros, existe uma forte relação entre educação e desenvolvimento econômico – os países ricos têm populações mais educadas, as pessoas mais educadas ganham mais, e isto justifica que pessoas e governos invistam recursos em educação.  Segundo os outros, o que a educação faz é, sobretudo, reproduzir as desigualdades sociais já existentes, com os filhos dos ricos e mais educados herdando os privilégios dos pais, e as instituições de ensino se dedicando sobretudo a distribuir credenciais que garantem acesso a posições de prestígio, renda  e poder. Para os primeiros, a expansão da educação superior leva a mais igualdade social, criando oportunidades. Para os segundos, seu principal resultado é aumentar a competição por credenciais,  a um custo crescente para todos.

A reforma do ensino superior de 1968 veio acompanhada, sobretudo na década de 70, com transformações no sistema de ciência e tecnologia do país e a criação do sistema de pós-graduação, como parte de um projeto nacionalista de desenvolvimento que ficou conhecido como o “milagre brasileiro”. Foi um projeto de curta duração, que entrou em crise juntamente com o regime militar, e desde então a economia tem passado por altos e baixos, ao mesmo tempo em que a sociedade se urbanizava e o sistema educacional se expandia. Neste processo, a demanda por recursos públicos para a educação se ampliou, justificada sobretudo pelas teorias de capital humano. A pós-graduação, concebida como mecanismo de formação de professores doutores para o sistema universitário e pesquisadores de alto nível, se transformou, em parte, em um sistema altamente subsidiado de qualificação profissional e distribuição de credenciais para um segmento de estudantes mais privilegiados do setor público (Schwartzman 2022). O número de pessoas com diplomas superiores aumentou, títulos universitários estão associados a rendas bem mais altas, mas, no agregado, a produtividade da economia não aumentou, e a desigualdade não diminuiu. Ainda que os dados sejam precários, existe a percepção que grande parte dos cursos superiores agregam pouco a seus alunos em termos de competências. Tudo isto faz com que se questione as políticas de subsídio indiscriminado à expansão do ensino superior, que até o final do século XX se limitava ao setor público, mas passou a beneficiar o setor privado através do crédito educativo subsidiado e do Prouni.

Sem entrar no cipoal de dados e teorias em apoio a cada um dos lados, é possível observar que os dois processos coexistem em diferentes graus. Difícil saber se a galinha ou o ovo vem primeiro, mas, quando a população se urbaniza, a economia cresce, o consumo e os serviços se ampliam, a necessidade de pessoas qualificadas aumenta, e a educação se torna um canal importante de mobilidade e ascensão social.  Se há estagnação, é difícil pensar que a educação, sozinha, possa mudar as coisas, e a distribuição de credenciais tende a predominar sobre a criação de competências e recursos humanos. As teorias de recursos humanos e as do credencialismo, ou da reprodução, têm sido usadas dos debates públicos sobre o financiamento da educação superior, mas podem também servir para desenvolver políticas públicas mais elaboradas que permitam distinguir os investimentos que contribuem mais efetivamente para o desenvolvimento de recursos humanos e equidade e outros que simplesmente alimentam ilusões e subsidiam a reprodução da desigualdade social.

Isto nos permite introduzir um terceiro conceito, que é  do academic drift,  ou viés acadêmico, que não está associado a nenhum autor específico, mas que está muito presente sobretudo na discussão europeia sobre ensino técnico e profissional (Harwood 2010; Kyvik 2007; Neave 1979). O termo descreve a tendência de instituições de ensino de orientação prática e aplicada em adotar as características próprias de instituições voltadas à ao conhecimento científico e de pesquisa. É um movimento contrário ao da diferenciação institucional descrita por Martin Trow. Na Europa, o exemplo mais conhecido é o da transformação das antigas escolas politécnicas em universidades, como no Reino Unido. Na raiz desta tendência está a hierarquia de prestígio e reconhecimento que ocorre nos sistemas de ensino, descrito pelas teorias credencialistas, que faz com que as instituições universitárias tenham mais recursos e os diplomas universitários sejam também mais valorizados no mercado de trabalho. No Brasil, as antigas Faculdades de Filosofia foram inicialmente concebidas como instituições de formação de professores para o ensino médio, tal como pretendido por um dos fundadores da Universidade de São Paulo, Fernando de Azevedo. Mas terminaram sendo em parte capturadas pelos professores que almejavam o status mais prestigioso de cientistas, o que explica o lugar secundário que as licenciaturas para a formação de professores ocupam hoje nas universidades públicas. O exemplo recente mais notório é o do sistema de Institutos Federais, que se originaram de escolas técnicas de nível médio e hoje desenvolvem cursos de bacharelado, licenciaturas e pós-graduação com pouca ênfase na formação tecnológica. Um outro exemplo de academic drift é a transformação de profissões técnicas de nível médio ou pós-secundário, como por exemplo a enfermagem ou o serviço social, em profissões de nível superior, com seus próprios cursos de pós-graduação, sociedades científicas e revistas especializadas. Faz parte da mesma lógica a resistência  à diversificação do ensino médio e expansão da educação técnica (Schwartzman 2011a). Em sociedades mais complexas, esta suposta hierarquia entre a cultura universitária e a formação prática é menos acentuada, e a produção de conhecimentos e formação profissional se dá de forma mais descentralizada (Gibbons et al. 1994). No caso do Brasil, no entanto, como o sistema educacional cresceu mais rapidamente do que a economia, existe uma forte pressão para cima que acaba colocando a todos na média, e dificulta a valorização da especialização institucional e divisão do trabalho. O sistema de avaliação da educação superior brasileira, o SINAES, criado em 2004, ao colocar todos os cursos e instituições em um “ranking” único, contribui para fortalecer esta tendência (Schwartzman 2011b).

O último conceito que gostaria de trazer é o do “triângulo de Clark”, proposto pelo sociólogo norte-americano Burton C. Clark (Clark 1979; Clark 1983), que tem a ver com a maneira pela qual os sistemas de educação superior são coordenados.  Segundo ele, existem três polos que atuam em graus diferentes em todos os sistemas, o Estado, o mercado e a comunidade acadêmica (que ele chama também de “oligarquia”). A universidade clássica alemã talvez seja o melhor exemplo da parceria entre estado e oligarquia, com pouco espaço para o mercado. A França talvez seja o melhor exemplo de preponderância do Estado, enquanto nos Estados Unidos há forte preponderância do mercado. É fácil ver que cada um destes polos traz maneiras próprias de gerir as instituições de ensino, mais formais e burocráticas quando pelo Estado, com mais peso para as comunidades acadêmicas e profissionais quando pelas oligarquias, e mais empresariais quando pelo mercado.  No caso do Brasil, existe uma constante competição e acomodação entre os três polos, com o setor privado fortemente orientado pelo mercado, o setor público fortemente controlado pela burocracia governamental, as instituições mais intensivas em pesquisa com presença mais marcante das oligarquias acadêmicas, e as demais instituições públicas com forte presença das corporações profissionais.

Cada país é único, mas a educação superior em praticamente todos os países atuais se organizou conforme os modelos clássicos da Europa Ocidental e Estados Unidos, descritos na obra clássica de Joseph Bem-David  (Ben-David 1977), e cresceu e se diferenciou conforme a sequência descrita por Trow. O entendimento da história da educação brasileira, e sua situação atual, têm muito a ganhar de uma perspectiva teórica que contempla o processo de diferenciação descrito por Martin Trow, as tensões entre os papéis de formação de capital humano e credencialismo, as pressões trazidas pelo viés acadêmico que afeta as instituições de ensino e as profissões, e a competição entre formas e culturas diferentes de coordenação institucional descritas no triângulo de Clark.  São temas amplos, que afetam o ensino superior de formas diferentes em cada lugar, e que ajudam a pensar sobre o destino que queremos dar à educação superior no país.

Referências

Becker, G. 1962. “Investment in Human Capital: A Theoretical Analysis.” The Journal of Political Economy 70(5):9-49.

Becker, Gary Stanley. 1973. Human capital -A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education. Chicago and London: The University of Chicago Press.

Ben-David, Joseph. 1977. Centers of learning : Britain, France, Germany, United States : an essay. New York: McGraw-Hill.

Bourdieu, Pierre, and Jean Claude Passeron. 1966. Les Héritiers, les étudiants et la culture. Paris,: éditions de Minuit.

—. 1970. La reproduction; éléments pour une théorie du système d’enseignement. [Paris]: éditions de Minuit.

Clark, Burton R. 1979. “The many pathways of academic coordination.” Higher Education 8(3):251-67.

—. 1983. The higher education system academic organization in cross-national perspective. Berkeley: University of California Press.

Collins, Randall. 1979. The credential society. New York: Academic Press.

Gibbons, Michael, Martin Trow, Peter Scott, Simon Schwartzman, Helga Nowotny, and Camille Limoges. 1994. The new production of knowledge – the dynamics of science and research in contemporary societies. London, Thousand Oaks, California: Sage Publications.

Harwood, Jonathan. 2010. “Understanding academic drift: On the institutional dynamics of higher technical and professional education.” Minerva 48(4):413-27.

Kyvik, Svein. 2007. “Academic drift: a reinterpretation.” Pp. 333-38 in Towards a cartography of higher education policy change: A Festschrift in Honour of Guy Neave, edited by J. Enders and F. van Vught. Enschede: Center for Higher Education Policy Studies.

Neave, Guy. 1979. “Academic drift: Some views from Europe.” Studies in Higher Education 4(2):143-59.

Schultz, Theodore W. 1961. “Investment in human capital.” The American Economic Review 51(1):1-17.

Schultz, Theodore William. 1970. Investment in human capital; the role of education and of research. New York,: Free Press.

Schwartzman, Simon. 2011a. “O Viés Acadêmico na Educação Brasileira.” Pp. 254-69 in Brasil: A Nova Agenda Social, edited by Edmar L. Bacha and Simon Schwartzman. Rio de Janeiro: LTC.

—. 2011b. “Para além do SINAES.” in VI reunião da Associação Brasileira de Avaliação Educacional, Mesa Redonda sobre “Para além do SINAES: quais as novas possibilidades de avaliação da educação superior?”. Fortaleza.

—. 2022. “Pesquisa e Pós-Graduação no Brasil: duas faces da mesma moeda?Estudos Avançados 36(14):227-54

Schwartzman, Simon, Roberto Lobo Silva, and Rooney R.A. Coelho. 2021. “Por uma tipologia do ensino superior brasileiro: teste de conceito.” Estudos Avançados 35:153-86.

Trow, Martin. 1972. “The expansion and transformation of higher education.” International Review of Education:61-84.

—. 1973. Problems in the transition from elite to mass higher education. Berkeley, CA: Carnegie Commission on Higher Education.

Ainda sobre o programa “Pé de Meia”

Meu texto sobre o programa “Pé de Meia” do Ministério da Educação, pelo qual os estudantes de baixa renda no Ensino médio receberão um estímulo financeiro para continuarem estudando, provocou diversas discussões e questionamentos, que não pretendo rebater aqui. É importante que o tema seja debatido, não tenho mais o que dizer além do que escrevi, e não sou dono da verdade.

No entanto, gostaria de esclarecer alguns pontos e trazer alguns dados que não caberiam em um artigo de jornal.  Eu citei, no texto, os trabalhos sobre fluxo escolar feitos por Fletcher, Costa Ribeiro e Ruben Klein da década de 80 (Fletcher 1984; Klein and Ribeiro 1991) que mostraram que, ao contrário do que se pensava  até então, o problema da educação brasileira não era de abandono, mas de repetência, e algumas pessoas comentaram que estes dados dos anos 80 poderiam não ser mais válidos hoje. O que eles mostraram, olhando as estatísticas de idade e série, é que poucas crianças abandonavam a escola no ensino fundamental, mas muitas repetiam o ano, e com isto o número de matriculados na 2ª série, por exemplo, era bem menor do que na primeira, dando a impressão falsa de que muitos haviam abandonado. A diferença entre aquela época e hoje é que, graças em parte a estes estudos e a crítica à “pedagogia da repetência”, não se reprova mais as crianças da mesma forma que antigamente, e o fluxo escolar é mais regular. Hoje sabemos que reprovar a criança não faz com que ela aprenda mais, e pode contribuir para que ela se aliene da escola e acabe abandonando quando mais velha. Mas é claro que simplesmente passar de ano não resolve o problema da aprendizagem. Os dados da tabela abaixo, da PNAD contínua de 2021 (que tem informações sobre renda familiar) mostram que as crianças de famílias mais pobres podem tardar um pouco mais para entrar na escola, mas, a partir dos 9 anos, praticamente todos estão estudando.

O quadro seguinte dá a proporção dos que não estudam por nível de renda e idade, entre 15 e 23 anos. Este quadro, me parece, mostra algumas coisas importantes. A primeira é que o abandono escolar ainda é reduzido até os 16 anos, e aumenta rapidamente a partir dos 17. A segunda é que a renda familiar só começa a fazer diferença aos 17 anos, e se acentua sobretudo a partir dos 19. Para as faixas de renda mais altas, a percentagem de jovens fora da escola diminui a partir dos 18 anos. É como se muitos fizessem uma pausa ao final do ensino médio, mas depois retomassem o estudo em nível superior, o que não ocorre com os mais pobres.

O quadro abaixo dá a situação de estudo dos jovens aos 17 anos. O que se observa é que a proporção que já não estuda não varia muito por faixa de renda, mas sim a dos que estão atrasados, que atinge não só os mais pobres, mas todas as faixas de renda até 2 salários mínimos per capita.

A questão é quanto que o abandono pode ser revertido com um subsídio. Houve quem observasse que o subsídio, que  pode chegar a quase 10 mil reais em três anos, é substancial, e pode fazer uma grande diferença para pessoas de renda mais baixa. Outros observaram que, mesmo que o curso seja ruim, o jovem esteja atrasado em seus estudos, e não consiga acompanhar as aulas, é sempre bom que ele vá à escola, pelo que pode ganhar pela convivência e por se manter ocupado.  Tudo isto é certo.  O outro argumento a favor do subsídio é que ele poderia garantir a frequência, e com isto reduzir o risco de abandono.

Mas, por outro lado, existe a pressão da idade que começa a atuar fortemente aos 17 anos e expulsa os jovens que estão defasados ou desestimulados, e não é certo que um estímulo financeiro de 200 reais mensais, e a promessa de 3 mil reais alguns  anos depois, possa realmente fazer muita diferença. E existe o risco de que o subsídio acabe sendo capturado justamente pelos jovens que estejam bem ajustados aos estudos e precisem menos dele.

No texto eu sugeri que estes recursos poderiam ser mais bem utilizados para reduzir o número de matrículas de ensino médio nos cursos noturnos. Não consegui este dado, que o INEP deixou de divulgar, mas penso que em muitos lugares só existem cursos médios noturnos, utilizando as instalações usadas durante o dia pela educação fundamental.  Transformá-los em cursos diurnos requer investimentos significativos em edifícios, instalações, professores, e subsídios para estudantes mais velhos que precisem trabalhar, e para os quais uma bolsa de 200 reais ao mês não resolve a vida.

Referências

Fletcher, Philip Ralph. 1984. Primary school repetition : a neglected problem in Brazilian education : a preliminary analysis and suggestion for further evaluation. Stanford, CA: Stanford University.

Klein, Ruben, and Sérgio Costa Ribeiro. 1991. “O censo educacional e o modelo de fluxo: o problema da repetência.” Revista Brasileira de Estatística 52(197):5-45.

Pé de Meia

(publicado em O Estado de São Paulo, 9 de fevereiro de 2014)

Com a reforma do ensino médio estancada, o governo resolveu instituir o programa “pé-de-meia”, pelo qual estudantes de baixa renda do ensino médio que frequentem as aulas receberão duzentos reais por mês e mais mil reais por ano completado, a serem recebidos ao final do curso. Pelo anúncio, o custo seria de 7.1 bilhões ao ano, atendendo a 2.5 milhões de estudantes. Pelos dados da pesquisa do IBGE que consultei para este artigo (Pnad contínua 2021), existiriam cerca de 5.7 milhões de jovens entre 15 e 24 anos com renda familiar per-capita de até ¼ de salário-mínimo, dos quais 2.8 milhões no ensino médio, número próximo ao divulgado pelo governo.

Os objetivos da lei são genéricos – democratizar o acesso, mitigar a desigualdade, estimular a mobilidade social, promover o desenvolvimento humano – e em nenhum lugar se indica como o incentivo contribuirá para estes fins.  O que está de trás, aparentemente, é a ideia de que existe muita evasão escolar no ensino médio, que ela afeta sobretudo jovens de baixa renda, e que isto pode ser corrigido com um estímulo financeiro. Nada disso é certo.

A ideia de dar um dinheiro para manter as crianças na escola é antiga e vem do Bolsa Escola, que deu origem ao Bolsa Família. O que se viu, no entanto, foi que as chamadas “condicionalidades” praticamente não funcionavam. Com bolsa ou sem bolsa, havendo escolas, as famílias mandavam os filhos, da mesma maneira que buscavam atendimento de saúde se havia serviços disponíveis. Com suas limitações, o Bolsa Família é importante como política de renda, mas não tem como solucionar problemas não resolvidos das áreas de educação e saúde.

A outra coisa que sabemos é que o problema da deserção escolar é muito menor do que se pensa. Os trabalhos de Philip Fletcher, Sérgio Costa Ribeiro e Ruben Klein mostraram, na década de 80, que o problema não estava no abandono, e sim na repetência. As crianças permaneciam na escola, mas aprendiam pouco e iam ficando para trás.  Depois se pensou que o abandono  ocorria principalmente a partir do ensino fundamental 2, aos 11 anos de idade, e se acentuava no ensino médio. Mas os dados atuais mostram que praticamente não existe abandono até os 15 anos, e que ele não é maior entre os mais pobres. Para estes, aos 14 anos, a percentagem que não estuda é de 0,6%. Há um pequeno aumento aos 15, para 2,6%, e só a partir daí cresce –  4,8%, 14,2% e 49,3% para 16, 17 e 18 anos de idade. Dos 19 anos em diante, mais da metade dos jovens está fora da escola. Aos 19 anos, 27% só estudam, 12% estudam e trabalham, 27% só trabalham,  e 33% engrossam o exército dos “nem-nem”.  Isto ocorre em todas as faixas de renda. Mesmo nas famílias mais ricas, de mais de 5 salários mínimos mensais per capita, um terço dos jovens já está fora da escola aos 19 anos.

Existe claramente um efeito de idade. Ao se aproximar da maioridade, os jovens precisam decidir o que fazer da vida, e a opção para a maioria é deixar de estudar. Há os que deixam a escola para trabalhar, mas poucos conseguem de fato uma ocupação. A maioria abandona simplesmente porque ficou para trás, não entende e nem se motiva pelo que é ensinado, e não vê perspectiva na corrida de obstáculos que é concluir o ensino médio, fazer o ENEM e tentar uma faculdade. É improvável que uma pequena bolsa de permanência tenha mais do que um efeito marginal, já que ela é desnecessária para os que continuam matriculados e incapaz de fazer com que os que já desistiram voltem à escola.

A reforma do ensino médio de 2019, agora condenada pelo MEC, tentou lidar com parte deste problema ao abrir caminho para um ensino médio com conteúdos modernos, mais possibilidades de escolha e o fortalecimento de um ensino técnico mais prático e apropriado para os milhões que não querem ou não conseguem seguir os cursos tradicionais. Passar de um modelo único, que deixa milhões pelo caminho e se baseia em um currículo elitista moldado pelo ENEM, para um outro com a complexidade requerida por uma educação de massas, com profundas desigualdades e em meio a uma revolução tecnológica, não seria fácil. Teorias pedagógicas à parte, tenho para mim que a principal razão da resistência que a reforma encontra foi que ela mexe com as rotinas de trabalho do Ministério, das secretarias de educação e dos professores das redes públicas. Apesar disto, várias tentativas foram feitas de experimentar com currículos inovadores, pluralidade de trajetórias e cursos técnicos, que precisam ser avaliadas e valorizadas.

Uma  alternativa  que tem sido apresentada é a escola média de tempo integral.  Hoje, nas redes estaduais, somente 20% dos alunos estão nestes cursos, enquanto um número muito maior (que não aparece mais nas estatísticas do INEP) estuda em cursos noturnos em condições precárias.  Quando escolas de tempo integral são bem geridas e o currículo é inovador,  o resultado pode ser interessante, mas isto pode ser também feito, a menor custo, com escolas diurnas regulares. Um bom uso do dinheiro do pé-de-meia, aliás, seria destiná-lo a reduzir o ensino noturno.

Duas frases simples resumem a moral desta história.  No ensino médio, não é o mercado que atrai os jovens, é a má qualidade e inadequação dos cursos que os expele. E não há como melhorar o que está ruim colocando dinheiro para ter mais do mesmo.

A CAPES e suas avaliações

Concordo com Robert Verhine, em sua resenha do livro de André Brasil sobre o sistema brasileiro de avaliação da pós-graduação, de que se trata de uma contribuição importante para o entendimento do tema. Embora tenha também lido o livro, este comentário não pretende ser uma outra resenha, mas uma reflexão mais geral sobre a questão da pós-graduação brasileira e o sistema da CAPES.

Minha principal observação é que os diferentes aspectos e modalidades da avaliação, apresentados no livro e mencionados na resenha, são tratados sobretudo como se fossem questões técnicas, quando na verdade elas refletem concepções diferentes sobre temas como a autonomia universitária, o papel do governo no apoio e ou indução da qualidade e produtividade dos programas de pesquisa e pós-graduação, e inclusive sobre a própria natureza dos cursos de pós-graduação.  Isto aparece com clareza na parte em que se contrastam os sistemas holandês e brasileiro de avaliação. O sistema holandês tem como base a autonomia das universidades, que competem entre si mostrando suas qualidades e com isto atraindo estudantes, recursos públicos e privados etc.  O governo participa tornando explícitos determinados padrões, e financiando diferentes programas ou instituições conforme seus resultados. O modelo brasileiro é hierárquico, top-down, e tem por objetivo controlar e regular o sistema.

É importante lembrar que este modelo foi criado na década de 1970, concebido inicialmente como um mecanismo para a formação de professores pesquisadores para as universidades que estavam sendo reformadas segundo o modelo norte-americano das “research universities” e para os centros de pesquisa que estavam sendo estruturados segundo as políticas do Plano Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico da época. Data daqueles anos a distinção entre a pós-graduação “estrito senso”, para a formação de pesquisadores, e “lato senso”, para qualificação profissional mais avançada para pessoas com diplomas de nível superior . Com o tempo, ao se ampliar, o setor estrito senso passou a incorporar cada vez mais pessoas interessadas em obter uma qualificação profissional ou um título que pudesse levar a uma promoção e maior salário na carreira, e não se qualificar como professor pesquisador. Isto ocorreu sobretudo nos mestrados, concebidos inicialmente como substitutos provisórios para os doutorados que o país ainda não tinha, mas que se tornaram permanentes. Além disto, na década de 90 a CAPES começou a incentivar a criação de “mestrados profissionais” que se afastavam ainda mais do conceito original de pós-graduacão estrito senso.

O resultado foi que se estabeleceu, na pós-graduação, uma dualidade semelhante à que havia também na graduação:  por um lado, um sistema regulado, subsidiado, baseado quase totalmente em instituições públicas, e por outro um sistema aberto, desregulado e pago, baseado quase que totalmente no setor privado. Hoje, o setor público tem cerca de 450 mil estudantes, dos quais 300 mil em programas de mestrado e o privado, cerca de 1.300 mil, segundo os dados da Pnad contínua. Embora, nos extremos, os dois setores sejam muito diferentes, com os doutorados e programas de excelência em pesquisa concentrados no setor público, e a proliferação de cursos de aperfeiçoamento, como os MBAs, no setor privado, existe uma grande área de superposição, sobretudo nos mestrados, que faz com que esta dualidade precise ser revista.

Reconhecendo que a formação para a pesquisa científica havia deixado de ser o objetivo principal da maioria dos programas, a CAPES começou a buscar outros critérios de avaliação além dos relacionados à produção  científica, o que foi tornando o sistema de avaliação cada vez mais complexo, com várias tentativas de combinar diferentes dimensões, mecanismos de avaliação, fontes de dados etc., apresentados no livro e discutidos na resenha de Verhine. Mas a questão fundamental, que precisaria ser discutida, é se já não seria a hora de desmontar este sistema criado meio século atrás e substitui-lo por um sistema semelhante ao que existe na Holanda e outras partes do mundo, em que as instituições oferecem os cursos e programas que consideram mais adequados, e os governos se responsabilizam por manter um marco regulatório amplo e programas específicos de fomento para atividades consideradas prioritárias, sem pretender regular e controlar, no detalhe, o funcionamento das instituições.

O  antigo argumento em defesa do sistema centralizado da CAPES, de que o sistema universitário brasileiro é novo e incipiente, poderia fazer sentido meio século atrás, mas hoje a CAPES é uma anomalia,  sem similar em outros países, e com disfunções importantes. Uma delas é complexidade cada vez maior do sistema de avaliação que procura ainda manter, que se torna cada vez caro de implementar,  difícil de entender e estimula comportamentos conformistas por parte dos programas, muitas vezes mais preocupados com seus conceitos do que com os resultados de seus trabalhos. A outra é a artificialidade da separação entre os dois setores, o público/subsidiado/estrito senso e o privado /pago / lato senso. O terceiro é captura dos sistemas internos de avaliação da CAPES pelas corporações profissionais das diferentes áreas de conhecimento, que faz com que os critérios externos de qualidade (pelo qual os programas de nível 7 deveriam ter um padrão de qualidade internacional, etc.)  sejam constantemente relativizados. O quarto é o cerceamento da autonomia universitária, na criação de programas inovadores de pesquisa, formação avançada e inovação. Outra disfuncionalidade é a inequidade do sistema, já que os alunos dos cursos de pós-graduação, tanto no setor público quanto no privado, provêm de nível social elevado, e não há justificativa para que os do setor público tenham seus cursos subsidiados e recebam bolsas, enquanto os do setor privado tenham que pagar. Hoje, a maior parte dos recursos das agências federais de apoio à pesquisa universitária, CAPES e CNPq, se destina a bolsas de estudo, restando pouco para o apoio à pesquisa propriamente dita. E agora, como seria inevitável, começam as políticas de cotas para o setor estrito senso. Muito parecido com o que já acontece com os cursos de graduação, com um setor público minoritário, subsidiado e controlado, e um setor privado cada vez maior, competitivo e quase totalmente desregulado.

Ao não tratar destas questões mais fundamentais sobre papel do governo, autonomia universitária,  setor privado, espaço para a regulação etc., a discussão sobre avaliação acaba se perdendo em tecnicalidades que na verdade não têm maior importância.  Um exemplo é a questão dos rankings, ou conceitos agregados, de 1 a 7  – por que eles existem e são mantidos no Brasil, mas não na Holanda? Isto tem a ver, claramente, com a regulação top-down do sistema brasileiro, que estimula comportamentos conformistas e acaba, em última análise, perdendo sentido, por causa dos interesses conflitantes das diferentes corporações e a própria complexidade do sistema de indicadores.  Outro é a questão da autoavaliação. Ela é importante para instituições que precisam competir por qualidade em suas diversas dimensões e ante uma ampla clientela de usuários e potenciais financiadores, mas se transforma em um ritual sem relevância se sua única função é atender aos critérios formais estabelecidos pela burocracia reguladora. Não é uma questão “técnica” nem de “cultura acadêmica” enquanto tal, e não há como resolvê-la através de diretrizes ou formulários de um ou outro tipo.

Em conclusão, o que precisa ser entendido é a verdadeira natureza do setor de pós-graduação no Brasil, sua relação com o sistema de pesquisa e inovação (que não são duas faces da mesma moeda) e o papel da CAPES, que não pode continuar sendo o mesmo de meio século atrás. É a partir daí que podemos entender melhor as virtudes e defeitos de seu sistema de avaliação.

Robert E. Verhine: Avaliando a pós-graduação no Brasil

Resenha de Brasil, André, Advancing the evaluation of graduate education: towards a multidimensional model in Brazil. Leiden, Holanda: Universiteit Leiden / ProefschriftMaken, 2023, 378p.

(para um comentário adicional a esta resenha veja a postagem seguinte, A CAPES e suas avaliações)

O modelo nacional de avaliação de programas de pós-graduação da CAPES, implementado em 1980, tem recebido muita atenção da comunidade acadêmica brasileira, especialmente considerando seu profundo impacto no financiamento e na regulação da pós-graduação no país. Enquanto muitos reconhecem que a estrutura da avaliação nacional, aplicada a todos os programas do país em intervalos regulares, tem sido eficaz na promoção da qualidade do programa, outros vêem o esforço de uma forma mais negativa, argumentando, entre outras críticas, que a qualidade educacional é vista de maneira restrita e excessivamente quantitativa, o que interfere na autonomia acadêmica das universidades garantida na Constituição brasileira. Embora muitos artigos tenham contribuído ao debate em curso, nunca houve um livro detalhado dedicado exclusivamente ao tema, até recentemente. Esta ausência na literatura de avaliação foi agora remediada, pelo menos para a comunidade internacional, por um livro que acaba de ser publicado em inglês, intitulado “Avançando a avaliação da educação de pós-graduação: rumo a um modelo multidimensional de educação de pós-graduação”.[1] O livro, que tem quase 400 páginas, é baseado em uma tese de doutorado de autoria de André Brasil, gestor de alto escalão da Diretoria de Avaliação da CAPES.

O livro está dividido em 12 capítulos e aborda detalhadamente a construção e a dinâmica da avaliação nacional, seu impacto na produção acadêmica e na qualidade da aprendizagem, seus pontos fortes e fracos e, por fim, as medidas que devem ser tomadas para seu aprimoramento. O livro conclui apresentando dez princípios que norteiam o modelo de avaliação da CAPES e oferece treze recomendações para seu aprimoramento, que, segundo o autor, foram “meticulosamente delineadas para respeitar os contornos socioculturais distintos do Brasil” (p. 298). Devido  à riqueza de detalhes do livro, a presente resenha não pretende analisar todos os seus muitos aspectos. Em vez disso, o resenhista apresenta elementos-chave que considera mais relevantes para a reforma e melhoria do modelo de avaliação da CAPES atualmente em uso.

Para quem já conhece o modelo CAPES, o capítulo mais interessante do livro é o Capítulo 5, que traz uma análise comparativa dos sistemas brasileiro e holandês de avaliação de programas de pós-graduação, identificando diferenças e semelhanças no que diz respeito à estrutura organizacional, métodos de avaliação e dados, partes interessadas relevantes e grau de transparência. A análise revela que as duas abordagens de avaliação são muito diferentes, refletindo pontos de vista distintos em relação à avaliação, à autonomia universitária e à gestão da educação superior. As universidades holandesas, que datam do século XVI, são muito mais antigas que as congêneres brasileiras, o que significa que a autonomia universitária e a internacionalização estão muito mais firmemente enraizadas nas primeiras do que nas segundas. Diferentemente do Brasil, na Holanda o uso do inglês é enfatizado e a pesquisa é organizada em unidades acadêmicas e não em programas de pós-graduação.

Como o Brasil começou tarde a promover o estudo e a pesquisa sobre a universidade, tem tentado recuperar o tempo adotando uma abordagem central e nacional para garantir a qualidade dos programas de pós-graduação, capaz de causar um impacto rápido e universalizado. Essa orientação centralizada resultou na criação do Sistema Nacional de Pós-Graduação (SNPG) e na concentração da avaliação em órgão governamental nacional. A avaliação tende a ser uniforme, aplicada a todos os programas do país, e tem grandes implicações para as unidades avaliadas, estando diretamente vinculada às políticas regulatórias e de financiamento e desenhada para garantir o funcionamento, a estabilidade e a qualidade do sistema através de uma abordagem hierárquica governamental. No Brasil, o governo “dirige” o desenvolvimento da ciência no país, utilizando a avaliação dos programas de pós-graduação como principal ferramenta de regulação.

Na Holanda, o foco da avaliação está na pesquisa e não nos programas de pós-graduação, e a pesquisa é organizada de acordo com disciplinas e unidades acadêmicas, nas quais estão incluídos programas de doutorado (mas não de mestrado). Ao contrário do Brasil, o estado não possui uma atuação avaliadora na Holanda. Embora as diretrizes sejam fornecidas por organizações não-governamentais nacionais de reitores e de professores universitários, as instituições têm autonomia para definir a sua própria estratégia, organização e escopo de avaliação. Assim, o sistema de avaliação holandês é bottom-up e descentralizado. A avaliação é uma prática interna e participativa realizada com base na identidade, objetivos e estratégias de cada unidade avaliada, tornando o processo predominantemente interno, formativo, contextual e qualitativo. Não foi concebido para controle externo, regulação estatal ou responsabilização. Os protocolos nacionais definem objetivos gerais de avaliação a nível nacional, mas os critérios não são rígidos, padronizados ou obrigatórios. As unidades de investigação têm autonomia para as reorganizar de acordo com as suas características específicas. Os protocolos não definem regras ou diretrizes sobre as consequências da avaliação e nenhuma instituição nacional é responsável por definir ou aplicar sanções, recompensas e incentivos. Essa é prerrogativa de cada unidade ou instituição, seguindo suas políticas internas. Assim, ao contrário do caso brasileiro, na Holanda a avaliação não é regulatória, não estabelece classificações e não cria indicadores que permitam a comparabilidade entre unidades.

Ao fazer a sua análise comparativa, o autor do livro teve o cuidado de notar que os dois sistemas se baseiam em trajetórias históricas, desafios geográficos e estruturas institucionais. Os mecanismos de avaliação devem ser adaptados aos contextos únicos de cada país. Contudo, existem inspirações e lições que podem ser tiradas das experiências positivas de cada país. Em última análise, ele reconhece vantagens para ambas as abordagens, afirmando que, do ponto de vista comparativo, o modelo brasileiro tem servido de forma mais eficaz para estimular a produção de pesquisas e publicações, especialmente em um contexto em que o desenvolvimento da cultura da pesquisa é relativamente recente, enquanto o modelo holandês promoveu com mais sucesso um ponto de vista contextualizado conducente ao reconhecimento da diversidade, diferenciação e autonomia institucionais.

O autor volta à questão da autoavaliação de programa no Capítulo 11, que aborda a questão da multidimensionalidade, tema subjacente ao qual todo o livro é dedicado. Ele observa que, em 2018, a CAPES reconheceu a necessidade de desenhar uma estratégia de autoavaliação para o SNPG. Este reconhecimento, na opinião do autor, derivou de duas tendências principais. Em primeiro lugar, a expansão significativa do SNPG, que cresceu de cerca de 400 programas em 1980 para quase 5.000 em 2020, tornou-se um obstáculo para captar as narrativas complexas vividas pelo número rapidamente crescente de iniciativas de pós-graduação. Em segundo lugar, era cada vez mais evidente que a sua abordagem de avaliação externa tinha promovido um sistema científico excessivamente homogêneo, levando os programas de pós-graduação “a tornarem-se fotocópias de qualidade inferior aos de melhor desempenho” (p. 260).

No que diz respeito ao tema da multidimensionalidade, entendido como uma abordagem avaliativa que busca captar a realidade de forma ampla, focando em uma variedade de dimensões, subdimensões e indicadores operacionais que se relacionam, de forma articulada, com a qualidade educacional, o autor afirma que a autoavaliação é potencialmente “o instrumento mais valioso numa avaliação genuinamente multidimensional” (p. 273), pois, se bem desenvolvido, pode assegurar a relevância contextualizada que historicamente faltou ao modelo de avaliação da CAPES. Ele postula que uma abordagem multidimensional eficaz “só é verdadeiramente possível por meio da autoavaliação”, pois permite que a multidimensionalidade “incentive a diversidade na ciência brasileira e que possa empregar as próprias instituições como parceiras mais ativas no processo de avaliação” (p. 277).

É claro que, no Capítulo 11, a sua discussão sobre a abordagem da multidimensionalidade à avaliação trata de muito mais do que apenas a autoavaliação. Ele analisa a proposta multidimensional feita em 2018 pela Comissão do PNPG, responsável por acompanhar o Plano do período 2011-2020. Esta proposta defendia a utilização de cinco dimensões, com cada dimensão classificada separadamente numa escala de um a sete, preservando assim a classificação dos programas, mas eliminando a atribuição de uma nota única a cada programa. Embora a Comissão do PNPG tenha anunciado a sua proposta como um “novo modelo”, o autor argumenta corretamente que o seu enquadramento não muda muito em relação à avaliação já em vigor. Ainda assim, ele vê a proposta da referida Comissão como um avanço, representando “um passo modesto, mas relevante, para permitir que os programas de pós-graduação encontrem suas próprias identidades” (p. 273). O mesmo também ressalta o fato de ser uso-amigável, no sentido de que os programas individuais podem selecionar os indicadores ou itens que os ajudariam a definir os perfis dos seus programas de acordo com os seus interesses. Afirma, ainda, que essa flexibilidade orientada para o utilizador produziria resultados mais ricos e mais relevantes para a melhoria do programa.

Apesar da sua argumentação coerente, detalhada e bem fundamentada, muitos aspectos da sua narrativa podem ser questionados, incluindo o fato, reconhecido pelo próprio autor, de que o seu estudo não aborda os aspectos operacionais das suas muitas recomendações, limitando, potencialmente, sua aplicabilidade. Contudo, para este resenhista, quatro questões merecem atenção especial aqui. Cada uma é brevemente discutida abaixo.

  1. O autor defende a avaliação externa realizada pela CAPES. Embora reconheça suas limitações e a necessidade de reformas à luz da complexidade e diversidade do Sistema de Pós-graduação do Brasil, ele enfatiza seu importante papel na promoção da qualidade e da produção acadêmica, além de ser muito positivo ao descrever o uso de comissões de pares, áreas de avaliação, um padrão formulário de avaliação para orientar a aplicação de critérios e indicadores, e o Sistema Qualis para julgar, por meio de análises qualitativas e quantitativas, artigos de periódicos e outros produtos. Mas, por outro lado, sugere que a avaliação externa não é sustentável devido ao tamanho crescente do SNPG e critica-o frequentemente por limitar a diversidade e a inovação em todo o sistema. Assim, conforme descrito acima, ele concentra grande parte do livro na importância da autoavaliação, que descreve com detalhes brilhantes. Mas, nunca fica claro como ele vê a avaliação externa e a autoavaliação inter-relacionadas. A autoavaliação é um complemento ou substituto do modelo externo? Em alguns momentos, ele parece indicar que o processo interno deveria substituir a abordagem centralizada e de cima para baixo, como ocorreu na Holanda, enquanto em outros momentos ele sugere que o componente externo deveria permanecer o elemento principal, devido ao seu impacto global e a sua capacidade de fornecer resultados comparativos. Segundo ele, as duas iniciativas exigiriam articulação, mas ele não faz nenhum esforço para revelar o que “articulação” pode significar em termos concretos.
  2. Em diversas ocasiões, o autor defende uma abordagem de avaliação amigável, na qual o programa escolhe as dimensões e os indicadores com base nos quais seria avaliado. A recomendação faz todo o sentido no caso da autoavaliação, mas o autor parece aplicá-la também à avaliação externa, especialmente quando apoia o sistema de cinco notas proposto pela Comissão do PNPG por ser um passo modesto, mas relevante. O problema desse argumento é que o programa de pós-graduação não é o único “usuário”. Na verdade, como fica claro nos capítulos iniciais dos livros, o principal usuário é e sempre foi o governo brasileiro, que utiliza os resultados da avaliação para financiar estudos de pós-graduação (via a CAPES) e para regular a qualidade dos programas (via o Conselho Nacional de Educação). Outro usuário é o público brasileiro, que exige (e merece) que todos os programas de pós-graduação do país, independentemente de onde estejam, atendam a padrões mínimos de qualidade. O próprio autor parece contradizer sua postura a favor da chamada avaliação amigável, quando, por exemplo, defende o direito das áreas de avaliação estabelecerem indicadores e critérios a serem utilizados e quando afirma que um ingrediente essencial do modelo de avaliação da CAPES é seu quadro comparativo.
  3. Outra posição discutível adotada pelo autor envolve a defesa de notas múltiplas, sendo uma atribuída a cada dimensão, em vez de uma nota unitária gerada pela ponderação dos componentes com o modelo multidimensional da CAPES. Este ponto de vista não está incorreto, mas requer uma análise mais profunda. A abordagem multi-nota é útil para os programas, pois fornece uma imagem desagregada da sua qualidade que pode facilitar as decisões para a sua melhoria. Porém, o autor deixa de mencionar que os programas já recebem seus resultados de avaliação de forma desagregada, com avaliação em escala de cinco graus feita para cada quesito, item e indicador incluídos na Ficha  de Avaliação. Na área de Educação, por exemplo, cada programa recebeu, em 2022, uma avaliação para 62 elementos diferentes, abordando 3 quesitos, 12 itens e 47 indicadores. Por outro lado, o resultado da nota única é útil para outros fins, como na tomada de decisões governamentais relativas ao financiamento e à regulamentação e quando indivíduos e organizações, incluindo os do exterior, estão decidindo se devem ou não trabalhar com um determinado programa. A CAPES, por exemplo, recebe solicitações de todo o mundo perguntando sobre a equivalência entre os conceitos (E a ​​A) dados aos programas anteriores a 1998 e as notas (1 a 7) dadas a partir de então. Essas solicitações são uma prova do valor, da legitimidade e do reconhecimento internacional conferidos às notas da CAPES na forma como estão divulgadas atualmente.
  4. Por fim, ao defender o modelo de cinco dimensões proposto pela Comissão do PNPG, o autor ignora totalmente o formato de avaliação construído e aprovado pelo Conselho Técnico Científico (CTC-ES) da CAPES em dezembro de 2018. Ao invés de ser composto por dimensões avaliadas de forma independente e isoladas entre si, a Ficha de Avaliação aprovada pelo CTC-ES apresenta uma abordagem mais holística, integrada e condensada, organizada em torno de três dimensões e 12 subdimensões que espelham o chamado modelo clássico de avaliação de programas que se concentra, sistematicamente, em insumos (Programa), processos (Formação) e resultados (Impacto na Sociedade). A dimensão Programa, que existia anteriormente mas nunca foi ponderada, inclui como componentes-chave tanto o planejamento estratégico como a autoavaliação do programa, dois ingredientes que o autor considera cruciais para a melhoria do programa, mas que são omitidos no modelo proposto pela Comissão do PNPG. Outra vantagem da Ficha aprovada em 2018 é que a dimensão formativa dá ênfase, pela primeira vez, às trajetórias e opiniões dos egressos do programa. Além disso, inclui como um de seus itens a produção acadêmica dos docentes, aspecto que era uma dimensão à parte tanto na avaliação da CAPES no passado quanto no modelo proposto pela Comissão do PNPG. Agora, no novo formato, trata-se apenas de um componente de dimensão mais geral, reduzindo assim sua influência, algo condizente com o pensamento do autor, ao mesmo tempo em que destaca a principal justificativa para promover a pesquisa e a publicação nos programas de pós-graduação, como estratégia pedagógica para possibilitar que os alunos aprendam sobre a produção de conhecimento trabalhando em estreita colaboração com aqueles que têm experiência profunda com tais processos. Também, a nova Ficha de Avaliação aumentou a importância dada aos impactos do programa e relativizou, de forma multidimensional, os impactos internacionais versus aqueles de natureza mais local. E ainda, como parte da nova abordagem, os indicadores qualitativos receberam muito mais peso e valor do que no passado. Todos estes avanços vão ao encontro dos argumentos apresentados pelo autor em vários momentos da sua longa narrativa, embora nenhum deles faça parte do modelo da Comissão do PNPG que o autor abraça.

Apesar das dúvidas levantadas acima, este resenhista avalia o livro produzido por André Brasil de forma bastante positiva. Em suma, o autor acredita que a avaliação da CAPES deveria ser mais flexível, adaptável e contextualizada, “permitindo variação e customização de acordo com as especificidades de cada programa de pós-graduação, em harmonia com contextos institucionais e disciplinares mais amplos” (p. 302). Os esforços para melhorar ainda mais o Sistema serão muito beneficiados pelo que este livro tem a oferecer. Dou a sua leitura a minha mais alta recomendação.

Nota


[1] Todos os trechos do texto colocados entre aspas foram traduzidos do inglês para o português pelo autor da resenha. 

Polarização e calcificação da política brasileira – críticas e comentários

O texto sobre Polarização e calcificação da política brasileira, com observações a respeito do livro Biografia do Abismo, estimulou vários comentários que contribuem para ampliar o entendimento do tema, alguns dos quais estou compartilhando.  Isto me permite também explicar melhor algumas ideias possam ter ficado pouco claras.

Começo pelo registro da mensagem de Felipe Nunes, um dos autores do livro. Escreve Felipe que “do ponto de vista teórico, o paradigma que você apresenta não diverge do nosso quando evoca o Schattschneider. Aprendi a gostar do trabalho dele com o John Zaller no meu doutorado da UCLA. Na minha avaliação, o nosso livro é basicamente a aplicação dessa ideia para o Brasil de 2018 a 2022. Como as elites (pelas redes sociais), em particular o Bolsonarismo, moldaram a opinião pública brasileira, que agora está calcificada. Acho que a nossa diferença está na calcificação. Você acha que coisas como ‘anulação dos processos da lava-jato e a concessão de recursos e poder crescentes para o Congresso’ podem desfazer a calcificação. Mas pelos dados que a Quaest tem publicado, esses eventos não fazem nem cócegas na polarização da opinião pública. Está tudo calcificado. O raciocínio motivado está ajudando a explicar quase todo tipo de resposta da opinião pública no Brasil. Mas é claro que a calcificação é só uma tese. E como toda boa tese pode e deve ser refutada pela realidade. Vamos ver o que acontece daqui para frente. Queria ser otimista como o senhor sobre os efeitos dos arranjos políticos na opinião pública, mas eu confesso que como bom atleticano, estou pessimista!”.  

Eu não quiz dizer que as acomodações das elites com o fim da Lava Jato e as concessões ao Congresso podem “desfazer” a calcificação,  mas sim que elas ajudam a atenuá-la, e mostram que existem outras coisas na política além da opinião pública. Foi por isto mesmo que achei interessante o artigo comparando as teorias de Downs e Schattschneider.

Nesta linha, o empresário Stefan Bodgan Salej observa que o texto leva a muitas reflexões, uma delas “o papel de grupos empresariais ou econômicos, sejam nacionais ou estrangeiros, no sistema político brasileiro. E aí não só a aliança eleitoral, mas exercício do poder a posteriori, como no exemplo de reforma tributária mais recentemente. Nas grandes empresas brasileiras o cargo mais importante é diretor de relações institucionais, a pessoa que obtém o máximo do estado pelo mínimo de retorno”.

O cientista político e brasilianista Barry Ames me escreve, em inglês, que tem duas observações sobre o artigo. A primeira é que eu deveria ver seu livro recente, com Andy Baker e Lúcio Rennó,  Persuasive Peers: Social Communication and Voting in Latin America (Princeton Univ. Press). “A pesquisa foi feita antes do crescimento dos meios de comunicação social, mas temos muito a dizer sobre o contexto social e comportamento eleitoral. O livro se baseia sobretudo em meus projetos em Juiz de Fora e Caxias do Sul”.  A segunda é que “tem um livro saindo proximamente pela Companhia das Letras por Marcos André Melo e Carlos Pereira intitulado Por que a democracia brasileira não morreu?  De Dilma ao terceiro mandato de Lula.  Eu escrevi a introdução do livro. A tese principal é que as instituições brasileiras são tão fragmentadas que é muito difícil para que um movimento anti-demorático consiga ganhar força no legislativo. Eles argumentam, e eu concordo, qiue Bolsonaro nunca teve chance de instalar o tipo de regime autoritário como os Levitsky e Ziblatt, entre outros, mencionam. A polarização do eleitorado nos Estados Unidos reforça e é reforçada pelo sistema bipartidário. No Brasil isto não pode acontecer (…). Em certo sentido, seu texto reflete a contrapartida do ‘copo meio vazio’ da tese do ‘copo meio cheio’ de Carlos Pereira. Você diz que o sistema brasileiro impede que o país desenvolva as políticas púbicas que tirariam o país da armadilha de renda média. Carlos argumenta que o sistema brasileiro minimiza as chances de um encaminhamento autoritário”. 

Concordo que seria difícil no Brasil fazer uma transição gradual da democracia parlamentar para o autoritarismo como ocorreu na Hungria de Viktor Orbán, mas um golpe militar simplesmente fecharia o Congresso.

O economista e imortal Edmar Bacha, comentando uma primeira versão do texto, pergunta “se a calmaria se deve à acomodação dos interesses relevantes pelo lulopetismo, significando isto que o bolsonarismo seria uma carta fora do baralho”. “Merecia atenção a diferença do caso americano, onde o trumpismo se alimenta de uma insatisfação com a emigração (como na Europa), com a desindustrialização (provocada pela China e pelas novas tecnologias), e com o identitarismo abraçado pelo Partido Democrata. Quais as “causas”  econômicas correspondentes que alimentam o Bolsonarismo no país? Faltou essa análise, que teria ver possivelmente com a ascensão do agronegócio, além da frustração com o PSDB, cujo lugar agora ocupa o PSD, por enquanto como linha auxiliar do bolsonarismo light”. E conclui dizendo que, “francamente, 60% nem de um lado nem de outro eu queria acreditar, mas me parece um exagero. Será que as eleições municipais deste ano ajudarão a compreender o enigma? Se eu fosse um empirista norte-americano, lhe diria para formular uma hipótese sobre a calcificação que poderia ser falsificada pelas próximas eleições municipais”.

O sociólogo Bernardo Sorj, também comentando uma versão inicial, observa que “o PT  certamente foi um dos construtores da polarização (a herança maldita, as elites, etc.).  A pergunta é porque foi Bolsonaro quem conseguiu mobilizar o  polo  adversário ao PT nas eleições presidenciais, nas quais o binarismo ideológico no Brasil tem  peso.    Acredito que um elemento central foi explicitar uma agenda que conseguiu  aglutinar os evangélicos e católicos conservadores, algo a que o polo tradicional ao PT, o PSDB,   nunca foi sensível. Você está certo de que a eleição de 2018 foi o momento alto da polarização, em particular pelo  efeito Lava-jato. Bolsonaro, apesar de 4 anos na presidência ,não conseguiu manter o nível de polarização”. E finalmente observa que “o problema histórico é sobre o papel do game changer (Mussolini, Hitler casos extremos). Quanto estava escrito na estrutura social e quanto depende da iniciativa dos operadores políticos? O razoável é pensar que se trata de uma mistura de ambos em cada situação histórica.  E o papel do efeito demonstração.  O efeito Trump e da nova extrema direita nos Estados Unidos e suas técnicas de atuação, ao igual que o fascismo, se espalharam pelo mundo”.

O cientista político Sérgio Fausto comenta que  “o ‘acordão’ por cima pode perfeitamente coexistir, até o início do novo ciclo d eleições gerais, com a polarização na sociedade. Ou seja, a tese da calmaria não conflita necessariamente com a da ossificação (em tempo: quando falo em eleições gerais, me refiro às presidenciais, para o Congresso e os governos estaduais). Penso que a tese da ossificação (um termo excessivo por indicar uma rigidez que o quadro não parece ter) é compatível com o modelo do ‘semi-sovereign people’. Os dois campos estão assentados em organizações bem estruturadas e capilares: família militar, inclusive polícia, e igrejas evangélicas, de um lado; PT, sindicatos, movimentos e ONGs de esquerda, de outro. Acho que a polarização depende muito dos personagens do drama. A ausência de Bolsonaro do cenário eleitoral, mas não político, abre uma brecha; enquanto o Lula aí estiver, porém, a brecha não se abrirá muito. Você tem toda razão que o que conta é o cálculo eleitoral e não uma ‘intervenção esclarecida das elites’ (a inclinação autoritária do argumento não passa despercebida). Em termos práticos, penso que devemos insistir na tese de que o quadro é mais maleável do que pintam os autores. E ir plantando. Colher mesmo, acho que só depois de 2026.”

O cientista político Edson de Oliveira Nunes escreve, no Facebook, que “quem sabe vale lembrar também o trabalho de Jonathan Haidt, The Righteous Mind: Why Good People Are Divided by Politics and Religion (Vintage, 2020) que argumenta que a cosmovisão à nova destra é mais ‘completa’ que aquela à sinistra em termos de apelo popular”. Fica a recomendação.

Finalmente, o cientista político Paulo Elpídio Menezes Neto também se vale do Facebook para questionar se de fato o 8 de janeiro de 2023 pode ser descrito como tentativa de golpe de estado. Segundo ele, “associar as manifestações de 8 de janeiro a uma ‘tentativa de golpe de estado’ constitui uma redução desviante, muito parecida com outros episódios da história recente. Vide Weimar”. “Não se pode falar em golpe de estado”, argumenta, “por conta de algumas vidraças e de um relógio de antiquários. Ademais, a infiltração por grupos black blocs nunca foi suficientemente esclarecida. Nem as armas do ‘levante’ encontradas entre os 1400 derrotistas recolhidos à Papuda…”

Eu acredito que houve realmente uma tentativa de golpe de estado, da qual a invasão do Planalto seria somente o estopim para que as forças armadas assumissem o poder e suspendessem o resultado das eleições invocando seu suposto  “poder moderador”.  Não faltam outros elementos para corroborar isto, como as tentativas anteriores de desmoralizar as urnas eletrônicas, o abandono intencional da segurança do Planalto pelo governo do Distrito Federal e setores do Exército, assim como a minuta do golpe encontrada na residência de Anderson Torres, as reiteradas referências de Bolsonaro a “minhas forças armadas” e os encontros pouco explicados com figuras estranhas como Daniel Silveira, Marcos do Val e Walter Delgatti.  Mas, como tantas outras ações do grupo de Bolsonaro, foi tudo feito incompetentemente, como um exército Brancaleone que nunca conseguiu se organizar. Nenhum dos mentores desta tentativa estava entre os 1400 que acreditaram neles e acabaram sendo levados para a Papuda, e nenhum destes mentores foi indiciado pela justiça até agora.

Polarização e calcificação da política

Em artigo recente, escrito um ano após a tentativa de golpe de estado de janeiro de 2023, afirmei que a polarização ideológica, que teria dominado a política brasileira até as eleições de 2022, parecia ter arrefecido.Vários leitores discordaram, se referindo à Biografia do Abismo – como a polarização divide famílias, desafia empresas e compromete o futuro do Brasil, livro recente de Felipe Nunes e Thomas Traumann (Harper Collins, 2023).  O livro faz uso abundante de dados de pesquisas de opinião realizadas pela empresa Quaest, dirigida por Nunes, e busca interpretar o que está ocorrendo no Basil no contexto mais amplo de fortalecimento da direita e de polarização política em outros países, sobretudo nos Estados Unidos. A tese principal do livro é que a política brasileira se calcificou em polos antagônicos, cuja radicalização transbordou para outros campos de atividade como a educação, a economia e as relações sociais. A principal explicação para o que está ocorrendo seria o “novo ecossistema de comunicação política”, centrado nas redes sociais, e alimentado por duas figuras carismática opostas, Lula e Bolsonaro. Neste sistema, as pessoas tenderiam a se fechar em bolhas que se autoalimentam, sujeitas à avalanche de informações falsas e mecanismos que tendem a reforçar ideias pré-concebidas.  A democracia está se rompendo, e só um reconhecimento do problema e uma ação deliberada das elites, restabelecendo as regras e os limites da convivência, poderia, quem sabe, deter este processo.

A principal evidência que tenho para a hipótese que a polarização política está se arrefecendo é a grande conciliação que tem ocorrido entre as elites políticas de esquerda e direita, pela anulação dos processos da lava-jato e a concessão de recursos e poder crescentes para o Congresso. Os principais atores da direita política brasileira não são mais Jair Bolsonaro e seus filhos, mas Arthur Lira, Tarcísio Freitas e Valdemar da Costa Neto, para os quais as questões ideológicas têm muito menos relevância do que as questões de poder. Esta conciliação está sendo feita a um alto custo e com consequências imprevisíveis, mas isto é um outro tema.

O livro de Nunes e Traumann é excelente ao mostrar como a polarização política se deu e ao descrever em detalhe a lógica das eleições de 2022, mas me parece que deixa a desejar na interpretação do que está ocorrendo. O problema, me parece, tem a ver com a teoria implícita que ele adota a respeito de como os processos político-eleitorais ocorrem. Para entender isto, uma pequena incursão à literatura existente precisa ser feita.

A teoria mais tradicional sobre comportamento eleitoral, de origem marxista, é que os eleitores votam conforme seus interesses de classe – operário vota em operário, burguês vota em burguês. A política seria uma disputa de classes,  e, como os pobres e operários são a maioria, eles sempre ganhariam as eleições, não fosse o problema da “falsa consciência”, em que eles são iludidos e não percebem quais são seus verdadeiros interesses e quem verdadeiramente os representa.   Esta teoria refletia, ainda que de maneira muito imperfeita, as divisões eleitorais da Europa ocidental até meados do século XX, mas nunca conseguiu dar conta de fenômenos como o nacionalismo, os partidos de base religiosa e, na América Latina, o populismo em suas diversas manifestações, interpretados como uma espécie de aberração em relação ao comportamento “esperado” dos diferentes setores.

As ciências sociais norte-americanas abriram uma outra perspectiva ao procurar entender diretamente o comportamento do eleitor, e, a partir daí, o funcionamento do sistema eleitoral e do regime democrático, fazendo uso de pesquisas de opinião e dados eleitorais.  Estas pesquisas se iniciam com os trabalhos pioneiros da “escola de Columbia”, de Robert K. Merton, Paul Lazarsfeld e Elihu Katz, na década de 40, sobre comunicação de massas (Katz and Lazarsfeld 1964; Lazarsfeld, Berelson and Gaudet 1968) e mais adiante com as pesquisas eleitorais da “escola de Michigan”, com os trabalhos de Angus Campbell,  Phillip Converse, Donald Stokes e outros (Campbell et al. 1960). Dois artigos tiveram grande influência nesta literatura, o do economista Antony Downs, de 1957, que propunha um modelo simples de decisão dos votos dos eleitores e de comportamento dos partidos (Downs 1957), e outro de Phillip Converse, de 1964, sobre como os eleitores entendem e pensam as questões da política (Converse 1964; Friedman and Friedman 2018).

O que estas pesquisas mostram é que, em geral, os eleitores tomam suas decisões a partir de fragmentos muitas vezes desconexos de informações, que não se estruturam de forma coerente como uma ideologia ou um entendimento mais profundo do sistema político. A pergunta, então, é como o sistema democrático, que se pretende representativo, consegue funcionar sobre uma base tão precária. A resposta é que os eleitores se informam com pessoas ou fontes em que confiam, e votam com os candidatos que melhor refletem seus interesses. Os textos pioneiros de Merton, Lazarsfeld e Katz falavam no “two steps flow of communication”, em que líderes de opinião explicavam e legitimavam as informações que chegavam pelos meios de comunicação à massa, e Converse, na mesma linha, identifica uma pequena percentagem de eleitores que organizam as informações políticas em uma “ideologia”, ou quadro de referência coerente, e pessoas próximas seguem. No modelo de Downs, as preferências dos eleitores tendem a se distribuir conforme uma curva normal, em um contínuo da esquerda à direita, o que faz com que os partidos procurem se posicionar o mais próximo possível da média de opiniões, para receber o maior número possível de votos. Isto explicaria o sistema bipartidário americano e a alternância de poder, dada a oscilação dos resultados obtidos pelos diferentes governos no atendimento às  preferências dos eleitores. Uma outra explicação para a estabilidade do sistema americano, até aquela época, era a forte tendência de os eleitores votarem  conforme sua identificação histórica com determinado partido, o que servia de amortecedor para grandes oscilações.

O que estas teorias não explicam é como este aparente equilíbrio foi sendo rompido nos Estados Unidos pela polarização crescente, que culminou na eleição de Donald Trump, um processo que também vem ocorrendo, em maior ou menor grau, em outros países.  A resposta, segundo um artigo mais recente de dois cientistas políticos, Hacker e Pierson, estaria em uma outra maneira de entender o processo político eleitoral, não mais através do comportamento dos eleitores, mas através das ações deliberadas dos grupos de interesse que disputam o poder no sistema eleitoral e, para isso, procuram organizar o eleitorado e o próprio sistema eleitoral a seu favor.  O autor de referência, no caso, deixaria de ser Antony Downs, e passaria ser E. E. Schattschneider, cujos trabalhos iniciais datam da década de 1930, e cujo texto mais conhecido, The Semi-Sovereign People, é de 1960 (Hacker and Pierson 2014; Schattschneider 1960). Na perspectiva de Schattschneider, a disputa política não se dá simplesmente pela competição pelos votos de uma massa indiferenciada de eleitores, mas pela ação de grupos que procuram moldar as opiniões e orientações de seus eleitores conforme seus interesses. No regime democrático, o eleitor continua sendo soberano, mas é uma soberania limitada e condicionada pelo trabalho de determinados grupos para conquistar o poder e exercê-los conforme seus interesses. É esta ação que pode explicar o que o modelo de Downs não consegue, a transformação da curva normal de preferências em uma distribuição bimodal, ou seja, em polarização.

Uma maneira pela qual os grupos de interesse atuam para influenciar o comportamento dos eleitores é pela criação de organizações e associações políticas destinadas a garantir determinados resultados. Um exemplo dado pelos autores é o de uma pesquisa sobre a criação de sindicatos de professores nos Estados Unidos nas décadas de 50 e 60. A pesquisa mostrou que estes sindicatos não surgiram de forma natural e automática pela agregação dos interesses comuns dos professores, mas foram o resultado do trabalho sistemático do Partido Democrata em determinados estados para organizá-los. Estes processos cruciais de organização e mobilização do eleitorado, e os resultados que produzem, se tornam invisíveis quando o processo político é analisado exclusivamente a partir das opiniões e atitudes dos eleitores.

Aplicando esta perspectiva ao Brasil, é possível observar que o getulismo e o lacerdismo, o golpe de 1964, a campanha pelas Diretas Já, as eleições de Jânio Quadros, Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso e os protestos de 2013 mostram que a mobilização e radicalização política, à direita e à esquerda, não são coisas novas no Brasil, mas foram mobilizações efêmeras, que não criaram raízes. A novidade importante neste cenário foi o surgimento do Partido dos Trabalhadores no início dos anos 80.  O PT começou como o braço político de um setor específico do sindicalismo industrial, com uma retórica que buscava renovar o antigo discurso político da esquerda. Aos poucos, na medida em que foi conquistando posições de poder, passou a incorporar também sindicatos do setor de serviços, organizações do campo, setores da burocracia, setores da Igreja Católica, políticos tradicionais  e aliados do setor empresarial.  A primeira vitória de Lula contra José Serra em 2002 se deveu sobretudo ao desgaste do PSDB depois do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, mas, a partir daí, com o programa do bolsa família, o aumento dos gastos públicos e a distribuição de benefícios e vantagens a parceiros, o PT foi incorporando cada vez mais setores a seu projeto de poder, criando um arco de alianças que foi capaz de sobreviver à crise de 2015 e renascer.

Em contraste com o PT, nenhum outro partido político brasileiro, até recentemente, depois da dissolução da aliança entre o velho PSD e o Partido Trabalhista de Getúlio Vargas na eleição de Jânio Quadros, tentou ou conseguiu organizar uma parceria estável e organizada com determinados setores da sociedade. O PSDB, que a princípio poderia ter se transformado em um forte partido de massas graças ao histórico de oposição à política tradicional do antigo PMDB de Orestes Quércia e o sucesso do Plano Real, nunca deixou de ser um partido de quadros, na terminologia proposta por Maurice Duverger, e acabou por se deteriorar após a derrota de Aécio Neves para Dilma Rousseff em 2014.

A novidade do Bolsonarismo foi criar sua própria clientela organizada, aproveitando-se dos espaços deixados de fora do Partido dos Trabalhadores após a crise de 2015 e pelo fracasso do PSDB e outras correntes de centro e à esquerda de construir uma alternativa . Estes espaços foram muitos, e incluem as populações das periferias das grandes cidades, que buscavam proteção nos novos cultos religiosos e na convivência sofrida com o crime organizado; os setores da classe média baixa que não se beneficiaram da expansão da máquina administrativa e não tiveram acesso à educação pública e ao sistema de saúde público subsidiado; empresários que sofriam com os altos e baixos e a ineficiência da economia; e as polícias militares e partes das forças armadas que não recebiam os mesmos benefícios e a mesma atenção que outras partes do serviço público. Some-se a isto setores da sociedade que se sentem ameaçados pelas políticas e mobilizações identitárias que colocam em questão padrões tradicionais de comportamento, relacionamento e dominação que já vinham se desfazendo naturalmente e que, por isto mesmo, são ansiosamente defendidos.  Tal como nos Estados Unidos, estas parcerias foram estabelecidas inicialmente através do uso inovador das novas redes de comunicação social, De forma simétrica ao discurso do PT em nome do “povo” contra a “herança maldita” e as “elites”, elas foram reforçadas pela ressureição do antigo discurso integralista de Deus, Pátria e Família e contra a corrupção. Com Bolsonaro no governo, esta rede passou a ser alimentada diretamente com subsídios, distribuição de cargos e outras formas de organização e institucionalização, incluindo o estímulo ao armamento da população civil.

Estas redes de interesse e a ação sistemática de determinadas correntes políticas para estabelecer alianças e mobilizar apoios não são facilmente capturadas por pesquisas de opinião que medem as atitudes e orientações dos eleitores por amostras e grupos focais, e, por isto, não aparecem com destaque no livro de Nunes e Traumann. Mas, sem esta análise não conseguimos saber qual a profundidade e a resiliência da calcificação ideológica que eles postulam. Existem autores que estimam que o “núcleo duro” do PT, ou seja, eleitores vinculados a suas redes de organização, mobilização e favorecimento de interesses, seria da ordem de 15 a 20% do eleitorado, e as redes criadas pelo bolsonarismo teriam um tamanho semelhante. Além das pessoas que participam diretamente de suas redes, a força das diferentes correntes depende também, naturalmente, da quantidade de pessoas atraídas ou convencidas  por sua retórica, que é mais incerta. As eleições de 2022,  como o livro mostra, foram decididas em grande parte pelo voto contra, e não a favor de um ou outro lado. Isso significa que cerca de 60% do eleitorado estaria, em princípio, disponível para apoiar outras correntes políticas que conseguissem organizar e representar seus interesses de forma mais efetiva.

Um tema central nesta questão é o lugar e o que se pode esperar da democracia. Os estudos de opinião pública, comportamento eleitoral e sistemas partidários em todo o mundo mostram a fragilidade da ideia de que os governos democráticos são a  simples expressão direta da “vontade do povo”. Isto não justifica, no entanto, a tese dos movimentos políticos de extrema esquerda e direita de que os regimes políticos não importam, porque não passam de instrumentos de dominação de determinados grupos sobre outros. Um conceito mais apropriado de democracia é que ela é uma forma de governo legitimada por um processo político aberto, que garante que o poder de determinados setores não se perpetue e exerce funções importantes de administrar conflitos e garantir o pluralismo e os direitos civis, políticos e sociais dos cidadãos, e sobretudo das minorias. A grande fragilidade dos regimes democráticos é que os setores mais interessados em sua manutenção são, em geral, os menos motivados e capacitados para se organizar e mobilizar a sociedade para defendê-la, em contraste com seus opositores nos extremos.  Ao final de seu livro, Nunes e Traumann falam sobre os problemas da democracia e dizem, com razão, que a única maneira de defendê-la é com mais democracia e o fortalecimento das instituições e da cidadania. É isto, e não a mera exortação às elites políticas para que se comportem e coloquem limites aos ataques mútuos, que pode reestabelecer um mínimo de convivência na política brasileira e fortalecer a democracia.

Em meu texto anterior, eu dizia que havia indícios de que polarização do início de 2023 parecia que havia se arrefecido, não que havia desaparecido. Para saber o quanto,  vamos ver em que medida os resultados das próximas eleições municipais dependerão de alinhamentos ideológicos ou de circunstâncias locais, e sobretudo como serão as eleições de 2026.

Referências

Campbell, Angus, Phillip Converse, Warren E. Miller, and Donald E Stokes. 1960. The American Voter. New York: Willey.

Converse, Philip E. 1964. “The nature of belief systems in mass publics.” Critical review 18(1-3):1-74.

Downs, Anthony. 1957. “An economic theory of political action in a democracy.” Journal of Political Economy 65(2):135-50.

Friedman, Jeffrey, and Shterna Friedman. 2018. The nature of belief systems reconsidered: Routledge.

Hacker, Jacob S, and Paul Pierson. 2014. “After the “master theory”: Downs, Schattschneider, and the rebirth of policy-focused analysis.” Perspectives on Politics 12(3):643-62.

Katz, Elihu, and Paul Felix Lazarsfeld. 1964. Personal influence the part played by people in the flow of mass communications. New York, N.Y: Free Press of Glencoe.

Lazarsfeld, Paul Felix, Bernard Berelson, and Hazel Gaudet. 1968. The people’s choice how the voter makes up his mind in a presidential campaign. New York: Columbia University Press.

Schattschneider, E. E. 1960. The Semi-Sovereign People – a realist view of democracy in America. New York: Holt. Rinehart and Winston.

A grande calmaria

(Publicado em O Estado de São Paulo, 12 de janeiro de 2024)

O Brasil está uma maravilha, neste início de ano, com inflação e desemprego em queda, a bolsa subindo, PIB crescendo a quase 3% ao ano, e o Congresso aprovando a reforma tributária, saudada por quase todos como revolucionária. E 2023 culminou com churrasco de confraternização na Granja do Torto com a presença do presidente do Banco Central, que o Presidente Lula pouco antes acusava de sabotar a economia. Apesar das comemorações desta semana, é difícil lembrar que, um ano atrás, o país parecia rachado em dois extremos que se odiavam, tentativa de golpe de estado, as contas públicas em frangalhos, e o Congresso mais conservador já eleito na história, ameaçando tratar o executivo a pão e água.

Dois fatores parecem explicar esta reviravolta. Primeiro, a entrada inesperada de grande volume de recursos, graças ao fortalecimento do mercado internacional de commodities, melhoria da economia americana e perspectiva de arrecadação extraordinária de impostos de petróleo e gás. Segundo, a grande conciliação das elites políticas, com a desmontagem da Lava Jato promovida pelo judiciário e a entrega de grande parte do orçamento público para o congresso comandado pelo Centrão, iniciados no governo Bolsonaro e continuados no primeiro ano do governo Lula.

Os processos do Petrolão e da Lava-Jato foram importantes não somente por escancarar a corrupção que prevalecia nos altos níveis de governo, mas principalmente por acender a esperança de que estava se fortalecendo no Brasil um novo judiciário, forte e independente, capaz de criar padrões mais estritos de moralidade e uso dos recursos públicos. Independentemente dos erros formais e abuso de poder que possam ter havido, o fato é que a prevalência das doutrinas “garantistas” e o fim das condenações em segunda instância acabou por liberar a todos e consagrar a ideia de que, no Brasil, ninguém que tenha suficiente dinheiro e bom relacionamento jamais será punido. Apesar das juras, vamos ver se será diferente com os mentores da tentativa de golpe de 8 de janeiro de 2023, nenhum indiciado pela justiça um ano depois.  É este judiciário desvertebrado que agora é chamado a enfrentar a violência e o domínio do crime organizado sobre a população  dos grandes centros urbanos e regiões de fronteira, com relações pouco claras com as oligarquias locais.

No regime democrático, o Congresso tem a responsabilidade de aprovar o montante e o direcionamento dos gastos públicos, e o Executivo, sua aplicação. Mas o que vem acontecendo no Brasil, com os fundos partidários, eleitorais e emendas parlamentares, sobretudo a partir do orçamento secreto instituído no governo Bolsonaro, é que o Congresso  tem se apossado de fatias cada vez maiores dos recursos públicos para que os parlamentares distribuam conforme seus interesses pessoais. A isto se soma a apropriação privada dos recursos públicos pela proliferação dos “jabutis”, textos introduzidos em leis em benefício de grupos de interesse especiais. São estes jabutis que deformaram a lei de privatização da Eletrobrás e infestaram a emenda constitucional da reforma tributária, criando uma infinidade de privilégios. Uma característica deste Congresso insaciável é o poder crescente do presidente da Câmara de Deputados, um quase segundo-ministro que negocia apoio ao executivo em troca da distribuição de verbas, favores e privilégios.

Uma das principais consequências desta grande conciliação é que a polarização ideológica, que teria dominado a política brasileira até as eleições de 2022, parece ter arrefecido.  A esperança de muitos que apoiaram a eleição de Lula foi que ele abrisse espaço para uma grande coalizão que pudesse levar à frente políticas sociais mais inteligentes e as reformas políticas e institucionais que começaram a ser implementadas para lidar com crise de 2015 e suas causas. Mas ele preferiu tentar ressuscitar o Lula II, negar que o desastre de Dilma tivesse existido, voltar às velhas práticas e pagar o preço da governabilidade exigido pela “banda podre” da política. Foi por isto, me parece, que ele quase perdeu a eleição, com pouco apoio da população mais educada e dos estados mais desenvolvidos, quando poderia ter ganho por ampla maioria. E é por isto que suas prioridades, em temas como políticas de renda, defesa de direitos sociais e de minorias, meio ambiente, saúde pública, educação, habitação etc., ficam sobretudo no nível da retórica e na dependência das flutuações da economia internacional sobre as quais não tem controle. Isso vale também para sua política externa, com a grande distância entre o ativismo das viagens e declarações sonoras e a identificação clara dos interesses do país. A grande exceção é Fernando Haddad, que precisa matar um leão por dia, à esquerda e à direita, para  tentar manter a economia nos trilhos.

Olhando a crise profunda em que se meteu a Argentina, temos que dar graças a Deus, que é brasileiro, pela calmaria em que entramos em 2024. Com sorte, pode ser que o navio não afunde, embora seja certo que dificilmente enfunará as velas.

José Francisco Soares: O olhar da qualidade e da equidade sobre os resultados educacionais

O artigo 205 da Constituição federal, ao estabelecer o direito à educação, introduz duas perspectivas pelas quais a definição de políticas públicas educacionais devem ser analisadas: o direto das pessoas e o dever do Estado.  Ao dizer que o objetivo da educação é o “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”, indica que a concretização do direito à educação se dá quando o cidadão desenvolveu os aprendizados que lhe permitem as inserções sociais listadas no texto constitucional. Por outro lado, o artigo define o Estado e a família como responsáveis pelo provimento da educação.

Para operacionalizar o dever do Estado na Educação, a lei estabelece que os diferentes entes federados devem organizar sistemas de ensino que têm responsabilidade direta de gerir os meios que vão garantir o direito e são compostos das escolas, secretarias de educação e Conselhos de Educação. Diante disso, é natural e esperado que a administração pública tenha processos de monitoramento e avaliação para verificar como os sistemas de ensino atendem às necessidades educacionais dos cidadãos de seu território de atuação.  Este texto considera apenas o monitoramento do atendimento do direito de cada estudante, não tratando do monitoramento do dever do Estado. Esta escolha é contextual e não deve ser interpretada como minimização ou subalternização do estudo e monitoramento desta dimensão. 

Na visão do jurista[1], tomada como princípio neste texto, “proteger direitos significa realizar direitos”. Portanto, é preciso definir quais são as evidências que devem ser aceitas para que se possa afirmar que um sistema ensino está garantindo adequadamente o direito à educação aos estudantes de seu território de atuação.  Para definir estas evidências existem várias desafios a serem superados.

O artigo constitucional, ao definir os objetivos da educação, especifica os aprendizados que caracterizam o direito. No entanto, esta especificação é muito genérica, fato reconhecido pelo próprio constituinte que incluiu o artigo 210, o qual estabelece que “serão fixados conteúdos básicos para o ensino fundamental […]”. Esta determinação ensejou a criação de expectativas de aprendizagem que orientam a formulação dos projetos pedagógicos dos sistemas. De posse destas orientações, os testes para medir o nível de aprendizado dos estudantes, elemento fundamental para a verificação do direito, podem ser organizados.

Embora reconhecendo a importância dos aprendizados, é preciso salientar que a permanência do estudante na escola é a condição essencial para que o aprendizado ocorra. Fixados, então, os resultados que concretizam o direito – os aprendizados e a permanência – é preciso definir como estes dois construtos devem ser medidos.  Os aprendizados são medidos pelos testes das avaliações externas. Ou seja, a evidência mais comum da garantia do direito é completamente dependente da métrica usada no SAEB. Há claras evidências de que essa métrica capta uma visão muito superficial dos aprendizados necessários para uma inserção completa do cidadão na vida da sociedade brasileira.  No entanto, o SAEB é um sistema bem implementado com uma longa história de aplicação e, minimamente, produz resultados confiáveis, principalmente quando indica baixos níveis de aprendizados. Na reformulação do SAEB, necessária para a organização do novo ciclo de metas, será importante revisitar as matrizes nos quais os testes do SAEB são baseados.  Isso exige estudos técnicos, mas também construção de consenso social e comparações com as soluções adotadas em diferentes sistemas nacionais e internacionais.  

Já a permanência pode ser representada pelos quatro níveis em que a medida de trajetória dos estudantes é classificada: (i) regular, (ii) com poucas intercorrências, (iii) com muitas intercorrências e (iv) com interrupção, sendo “intercorrências” episódios como o de reprovação, evasão e abandono. Esta informação pode ser obtida no painel do Censo Escolar com acesso via sala segura do INEP.

Para serem usadas no monitoramento e avaliação do direito, estes dois resultados devem ser transformados em indicadores de qualidade e de equidade que podem, posteriormente, compor um indicador sintético. A metodologia proposta para isso é introduzida, inicialmente, para o resultado de aprendizado.

A visão da qualidade, entendida como nível adequado do indicador, implica em escolher uma síntese numérica das proficiências dos estudantes que instrumentalize o debate educacional sobre esta questão.  A forma mais simples de fazer isso é usar uma média dos valores, com alguma padronização, como feito no IDEB.   No entanto, esta opção legitima a “substituição” de um estudante por outro, ou seja, um estudante com notas mais altas acaba “compensando” outro com notas mais baixas. Isso não é adequado para o monitoramento do direito, situação em que cada pessoa é sujeito de direitos e, portanto, criar um estudante médio fictício e fazer sínteses a partir desta abstração, não é metodologia adequada.  

O artigo 205, quando diz que a educação é para todos, estabelece a equidade como critério essencial.  As evidências para consideração da equidade exigem reconhecer que os estudantes pertencem a grupos sociais diferentes. Para além disso, o olhar da equidade implica em considerar a diferença dos valores dos resultados nos grupos sociais, ordenados por algum fator social, conhecido por dificultar que os estudantes pertencentes a um determinado grupo tenham valores mais altos na medida de resultado. Uma situação ideal de garantia do direito apresentaria a mesma distribuição estatística do resultado em todos os grupos, com uma concentração em valores compatíveis com as inserções sociais objetivadas pela educação. Ou seja, equidade é um construto que prevê igualdade entre a distribuição do resultado entre os grupos sociais.

A definição destes grupos é a primeira etapa para o cálculo da equidade. Recente pesquisa[2][3], usou a porcentagem de estudantes que, depois de nove anos, têm trajetória regular, para ordenar os grupos, criados pela interseção de três variáveis: sexo, raça/cor e nível socioeconômico. Este artigo mostra uma grande diferença – 58 pontos em 100 – entre os grupos constituídos de estudantes do sexo masculino, pretos e matriculados em escola de baixa NSE, e o grupo com estudantes do sexo feminino, brancas e matriculadas em escolas de alto NSE.

Para o cálculo do indicador de equidade, há uma dificuldade adicional. Vários grupos socialmente importantes são muito pequenos em muitos territórios. Por exemplo, em muitas cidades o número de indígenas é pequeno, não permitindo comparações estáveis com outros grupos.  A solução consiste em agregar os diferentes grupos usados para especificar qual equidade se quer medir e formar quintís, com o primeiro agregando os estudantes que estão nos grupos mais vulneráveis o quinto agregando os estudantes menos vulneráveis. 

Um indicador de equidade consistiria, então, na diferença do indicador usado para sintetizar as proficiências ou a permanência em um conjunto de estudantes, entre os estudantes dos dois quintis extremos, naturalmente, com uma padronização posterior.  A solução de agregação dos grupos em quintis garante um grupo na base da hierarquia e outro grupo no topo, aproximadamente de mesmo tamanho.  

O infográfico abaixo ilustra a metodologia. Os resultados individuais na primeira linha apresentam os valores do indicador, tomando-se os estudantes como unidade de análise. Na segunda linha, os mesmos valores são agregados nos grupos, definidos para o estudo da equidade. Note que os grupos possuem tamanhos distintos quando esta agregação é feita. Finalmente, na terceira linha, para efeito do cálculo do indicador de equidade, os grupos são agregados a fim de comporem quintis, contendo cada um ~20% dos estudantes.

Figura 1 – Criação dos grupos para medir a equidade

A criação dos quintis garante que é possível calcular o tamanho das desigualdades presentes nos dados em qualquer situação, mesmo nos territórios em que alguns grupos tenham muito poucas observações. Isso é especialmente importante se os grupos da segunda linha fossem, por exemplo, as escolas de um território. O custo desta potência é que a medida de equidade é uma síntese das desigualdades para o conjunto dos grupos criados, não outros grupos que poderiam ser criados com as mesmas variáveis.

Embora o infográfico acima ilustre a metodologia para uso com dados de desempenho, com pequenas nuances a mesma metodologia pode ser usada também se o resultado for a permanência, que deve também ser analisada com o olhar da qualidade e da equidade.  Criados os indicadores para os dois resultados, a produção de um indicador sintético pode ajudar no debate educacional.  O segundo infográfico mostra como este indicador seria obtido.

Figura 2: Esquema de cálculo do indicador sintético

A reflexão deste texto é feita como subsídio para as discussões necessárias para adequar o IDEB ao novo momento social, em que as desigualdades educacionais estão colocadas no centro do debate. No entanto, a definição final exige a consideração de várias nuances o que só pode ser feito institucionalmente. No momento, a lei estabelece que é o INEP o órgão com esta responsabilidade.

Hoje, as avaliações e os indicadores existentes são forte indutor de desigualdades, já que há um padrão de desempenho para os estudantes da escola pública, que é baixo, e outro mais alto praticado pelas escolas privadas. É preciso que o Brasil avance no sentido de ter instrumentos mais indutores de qualidade e equidade.

Por fim, uma consideração adicional que deve ser feita no debate é a presença de fatores que geram exclusão e não são ainda medidos. Dois grupos precisam ser considerados. Os estudantes da comunidade LGBTQIA+ são, com frequência, submetidos a assédios escolares que tornam sua permanência na escola mais desafiadora e, consequentemente, o aprendizado mais difícil. Também os estudantes filhos de família onde há violência doméstica têm dificuldades especiais.

Referências:


[1] DA SILVA, Virgílio Afonso. Direitos fundamentais: conteúdo essencial, restrições e eficácia. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. Página 77

[2] SOARES, José Francisco; ALVES, Maria Teresa Gonzaga; FONSECA, José Aguinaldo. Trajetórias educacionais como evidência da qualidade da educação básica brasileira. Revista Brasileira de Estudos de População, v. 38, 2021.  https://www.scielo.br/j/rbepop/a/9ZRM8LBTqQMHMDQNJDwjQZQ/

[3] https://www.linkedin.com/pulse/equidade-ao-centro-do-debate-educacional-francisco-soares-fwagf?trackingId=WLVNMk%2FuRByqcnnWofrAng%3D%3D&lipi=urn%3Ali%3Apage%3Ad_flagship3_profile_view_base_recent_activity_content_view%3BRMnUMmsbQESwEvMera4Hkg%3D%3D

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