Pedra Lascada

Entrevistado pelo reporter da Folha de São Paulo sobre a incrível declaração do Ministro Paulo Guedes de que o IBGE estava ainda na “idade da pedra lascada”, porque não gostou dos dados de desemprego da Pnad Contínua, eu disse que, se isso fosse verdade, seria culpa dele, porque o IBGE faz parte de seu ministério. No jornal ficou faltando o “se”, dando a impressão que eu concordava com ele. Não concordo. A PNAD contínua é uma pesquisa moderna e inovadora, o IBGE avançou muito nos últimos anos apesar da falta de apoio do governo, e foi capaz de manter suas pesquisas mesmo com a Covid. A diferença entre a PNAD e o CAGED é óbvia para quem conhece um mínimo do assunto: a PNAD é uma pesquisa amostral de alta qualidade, com centenas de milhares de entrevistados, que mede não só o desemprego, mas também o sub-emprego e o desalento, e o CAGED é um registro administrativo que só inclui as pessoas com carteira assinada, cerca de metade dos que trabalham no país. Qualquer economista formado pela Universidade de Chicago sabe disso.

ENEM: avaliação ou seleção?

(Publicado em O Estado de São Paulo, 9 de julho de 2021)

Em 2022 entra em vigor o novo ensino médio, com a possibilidade de os estudantes optarem por diversas áreas de formação e também por cursos técnico-profissionais, o que significa que o Exame Nacional do Ensino Médio deverá também mudar. Em sua origem, o ENEM tinha por objetivo ser uma avaliação, referência de qualidade para as escolas de ensino médio. Mas em 2009 ele se transformou em um exame nacional de seleção para as universidades federais, o que fez com que todas as escolas se organizassem para preparar seus alunos para a prova. Atualmente, as redes escolares públicas e privadas estão se organizando para dar início ao novo ensino médio, e uma das dificuldades é não saber que tipo de avaliação os estudantes terão pela frente.

O Ministério e o Conselho Nacional de Educação estão trabalhando sobre o tema e é provável que cheguem a alguma conclusão nos próximos meses, o que influenciará o destino de milhões de jovens nos próximos anos. É a oportunidade para avaliar a experiência até aqui à luz das experiências de outros países e entender melhor para que serve este exame e quais seriam as alternativas.

O que deve ser o ENEM? Uma avaliação dos alunos que terminam o ensino médio, ou um grande exame vestibular para as universidades? Qual a diferença e qual a importância disso? Muitos países, sobretudo na Europa, têm sistemas nacionais de avaliação dos alunos ao término do ensino médio, como os Baccalauréats franceses, o Abitur alemão, os A-Levels ingleses e os exames nacionais do ensino secundário em Portugal. Mas poucos têm um grande exame vestibular nacional como a China, a Turquia, o Chile e o Brasil. 

São coisas muito diferentes. As avaliações nacionais marcam o término do ensino médio, especificando que tipo de formação os alunos tiveram e que resultados alcançaram, enquanto que os exames são provas de ingresso ao ensino superior para pessoas já formadas. Nas primeiras, há um leque de opções que os alunos fazem conforme seus interesses e as áreas de concentração, mais acadêmicas ou mais profissionais. Nos segundos é uma prova só. A outra diferença é que, nas primeiras, os resultados das provas influenciam o acesso dos estudantes ao ensino superior, mas as universidades mantêm sua autonomia para selecionar seus alunos entre os que se qualificam, combinando com outros critérios. A terceira diferença é que, além das provas que habilitam para o ensino universitário, há outras que habilitam para atividades profissionais e cursos técnicos pós-secundários. Nos Estados Unidos não existe nem uma coisa nem outra. Algumas instituições privadas oferecem testes padronizados para pessoas que querem se candidatar ao ensino superior, como o Scholastic Assessment Test, American College Test e o Graduate Record Examination, que as universidades e escolas superiores podem usar ou não, com maior ou menor peso. 

Quando o ENEM se transformou em um vestibular nacional, a ideia foi que ele ajudaria a democratizar o ensino superior, fazendo com que os estudantes, com uma só prova em sua cidade de residência, pudessem se candidatar a qualquer universidade federal do país. Mas a prova única acabou criando uma grande discriminação a favor dos filhos de famílias mais educadas e que estudaram em escolas privadas, que conseguem as notas mais altas e entram nas universidades e carreiras mais prestigiadas. São menos de 300 mil vagas para 6 milhões de candidatos a cada ano, com problemas operacionais que se repetem. Nem o sistema de cotas consegue tornar o sistema mais igualitário, porque todos necessitam médias altas para conseguir uma vaga.

Com a diversificação do ensino médio, a prova única do ENEM não pode continuar existindo. Mas o Brasil não tem ainda condições de criar um sistema de provas nacionais qualitativas como as dos países europeus, que decidem quem se forma, e com que nota ou conceito. Faz mais sentido um sistema como o norte-americano, em que as escolas continuam dando os diplomas, mas os estudantes podem se apresentar, voluntariamente, para avaliações que produzem certificados de competência que podem ser utilizados pelas universidades para selecionar seus alunos e também para o exercício de profissões técnicas. Uma destas avaliações deve ser de tipo mais geral, para todos, de competência no uso da linguagem, raciocínio matemático e conceitos básicos de ciências sociais e naturais, semelhante ao exame de PISA, ou o GRE geral americano. Outras serão mais específicas, alinhadas com as grandes áreas profissionais de nível superior, como ciência e tecnologia, ciências da saúde, ciências sociais e letras e humanidades. E outras mais específicas ainda, de certificação de competência técnica em áreas como serviços de saúde, processos industriais, informação e comunicação e gestão de negócios. Estes exames não precisam ocorrer no mesmo dia, nem precisam ser feitos todos pelo MEC.  

É este o caminho que deveria ser seguido, saindo da camisa de força do atual ENEM.

Precisamos de um Sistema Nacional de Educação?

Simon Schwartzman e João Batista Araujo e Oliveira

(Publicado em Valor Econômico – Opinião, 30/06/2021)

O Brasil precisa, certamente, de  políticas públicas que melhorem a qualidade da educação,  reduzam as grandes desigualdades de oportunidade de estudar entre pessoas de diferentes condições sociais e regiões, e façam com que os recursos disponíveis, e os que possam ser acrescentados ao setor, sejam usados com a máxima eficiência possível. A questão é como fazer isto.  Existe a ideia generalizada, e equivocada, de que o principal instrumento para isto é o planejamento da educação, listando objetivos a serem alcançados e fixando-os em lei.  O Plano Nacional de Educação, aprovado por unanimidade no Congresso Nacional em 2014, tinha dez diretrizes e vinte grandes metas, divididas em 244 estratégias específicas. Como somos uma federação, o plano se desdobrou em 27 planos estaduais e 5.570 planos municipais, sem falar nos  “projetos políticopedagógicos” que cada uma das centenas de milhares de escolas ficou na obrigação de fazer. O resultado foi praticamente nulo. A mudança mais importante nos últimos anos foi uma melhoria modesta no desempenho dos estudantes nas séries iniciais, mas não há como atribuir este resultado ao plano ou planos. Apenas no Ceará se observa uma melhoria consistente, por razões que têm a ver com políticas consistentes e de longo prazo implantadas pelas lideranças locais. No restante do país as melhorias são pontuais e instáveis, tanto em escolas quanto em redes de ensino.  

Existem muitas razões pelas quais esse plano, como os anteriores, não funcionou. Não foi por acidente, nem pelas mudanças ocorridas no ambiente político e econômico do país, de resto inevitáveis em um período de 10 anos. A principal razão é que que políticas públicas complexas precisam ser implementadas de forma contínua e incremental, por ajustes contínuos, e não por planos detalhados fixados de antemão  (Lindblom, 2018). Mas existe a ideia, reiterada em documento recente do movimento Todos pela Educação, que o que faltou foi um Sistema Nacional de Educação (SNE), que precisaria ser urgentemente transformado em lei. Segundo este documento, os planos decenais são “a principal ferramenta de planejamento dos sistemas de ensino”, e caberia ao Sistema Nacional de Educação promover “a efetiva articulação entre os Planos Nacional, Estaduais e Municipais de Educação”,  o que permitiria, finalmente “a materialização do planejamento de longo prazo das políticas educacionais no País”. (Todos pela Educação, 2021) Chama a atenção o fato de que o documento simplesmente ignora o fracasso dos planejamentos até aqui.

O termo “sistema” costuma ser utilizado de muitas maneiras diferentes, e por isto mesmo não pode ser empregado sem se dizer exatamente do que se trata. Na sua forma mais simples, um sistema é um conjunto de partes relacionadas. A federação brasileira é um sistema, porque combina o governo federal, estados e municípios.  Um conjunto de leis, como a Consolidação das Leis do Trabalho, é um sistema de regras que estabelecem direitos, deveres, etc. Na sua forma mais complexa, um sistema é um conjunto de partes interconectadas por mecanismos ou processos que garantem sua permanência através do tempo e o diferenciam do meio externo. Existe um esforço de estabelecer uma “teoria geral de sistemas” fazendo uso de conceitos como homeostase, retroalimentação, input-output, adaptação, etc., que podem ser efetivamente utilizados na construção de sistemas mecânicos, eletrônicos e no estudo de sistemas biológicos ou ambientais. Um automóvel é um sistema mecânico, um programa de computador é um sistema eletrônico, um ser vivo é um sistema orgânico. É possível falar em “sistemas econômicos”, que descrevem os mecanismos de produção, alocação de recursos e distribuição de bens e serviços em determinado território, com seus diferentes mecanismos de regulação e instituições. Mas as sociedades são sistemas abertos, e por isto, quando usada para a implementação de políticas públicas, a linguagem de sistemas é sobretudo uma abordagem, uma perspectiva para entender dinâmicas complexas, e não uma teoria ou uma técnica propriamente ditas.

A perspectiva de sistemas tem sido defendida como uma alternativa mais adequada para a implementação de políticas complexas (“wicked problems”) do que abordagens mais tradicionais como os modelos lineares (em que uma agência central identifica as melhores práticas e trata de implementá-las) e os modelos cooperativos (em que se estabelecem fortes pactos de colaboração entre diferentes setores tanto na criação de conhecimentos como em sua implementação). Na perspectiva de sistemas, há um esforço para identificar e tomar em consideração interesses, valores e orientações divergentes, e as relações do sistema com o ambiente político, econômico e institucional mais amplo. Não existem regras fixas de como fazer isto, mas alguns instrumentos que são geralmente utilizados,  como o fortalecimento do papel das lideranças, a criação de redes de organizações que compartem objetivos convergentes e cujas lideranças estejam dispostas a colaborar, e formas de comunicação que não sejam unilaterais mas tomem em conta a pluralidade de interesses e orientações dos diferentes participantes. Estes sistemas de implementação de políticas não são criados e muito menos fixados por leis, mas desenvolvidos na prática por lideranças institucionais que precisam avaliar, tomar decisões e fazer ajustes ao longo do caminho,  e não, simplesmente, executar o que consta de uma lista fixa de metas (Best & Holmes, 2010; Haynes, Garvey, Davidson, & Milat, 2020; Head, 2019).  

A proposta do SNE preconizada pelo Todos Pela Educação, pretende, ao mesmo tempo, resolver alguns problemas formais de coordenação e divisão do trabalho entre os diversos níveis da Federação e implantar mecanismos de colaboração.  Mas a colaboração não pode ser estabelecida por lei, pois depende do exercício efetivo de lideranças capazes promovê-la.

Quais problemas formais de coordenação e divisão do trabalho em educação precisam ser estabelecidos por lei no Brasil? Já existe uma regra segundo a qual cabe ao governo federal, prioritariamente, a educação superior, aos governos estaduais o ensino médio, e aos municípios a educação fundamental e pré-escolar. A situação atual, em que muitas vezes estados e municípios mantêm redes escolares paralelas nas mesmas localidades, é disfuncional, e deveria ser evitada, mas a simples aprovação de uma lei proibindo esta superposição poderia criar  mais problemas do que benefícios, desmontando redes existentes sem a garantia de que seriam substituídas por um conjunto melhor. O governo federal tem responsabilidades gerais de coordenação, desenvolvendo sistemas de informação e de avaliação, estabelecendo padrões de qualidade, e de financiamento complementar.. Mas programas específicos como os de financiamento centralizado da formação de professores, merenda, transporte escolar e produção de livros didáticos deveriam ser reavaliados, em vista os riscos e ineficiências associadas à operação centralizada.  Estados e municípios também têm muitas destas atribuições,  mas a capacidade de implementação varia muito de lugar para lugar. Intervenções ou interferências do governo federal, se necessárias, possivelmente seriam mais eficazes se calibradas e ajustadas a problemas específicos ou à condição de alguns estados, e dificilmente o governo federal disporá de capacidade e meios para atender municípios de maneira específica.  

Isto significa que não é possível nem desejável estabelecer, por lei, uma divisão rígida de funções e atribuições entre governo federal,  estados e municípios, e sim orientações gerais, partindo do princípio que é sempre melhor fortalecer a autonomia local, e não o poder central, a não ser de forma subsidiária e quando indispensável. Na verdade, estas leis  já existem – até mais do que o que seria desejável ou necessário. Não há nada que o governo federal, estados ou municípios devam fazer para revolucionar a educação que  não consigam por falta de leis ou normas.  

O Brasil tem uma tradição perversa de legislações excessivas que, no caso da educação,  se multiplicam em uma infinidade de decretos, pareceres, regulamentos e orientações normativas que se sucedem e que deveriam ser reduzidas ao mínimo, pois  seu único efeito é sobrecarregar de trabalho as escolas e secretarias de educação. As escolas precisam de regras básicas para operar. A sociedade e as famílias precisam de instrumentos claros para fazer valer os seus direitos.  A operação das escolas privadas – isoladas ou pertencentes a redes de ensino –  deixa claro que elas podem funcionar sem necessidade de tutela adicional.   

A cooperação entre governos estaduais e municipais para a implementação de políticas de melhoria da qualidade na educação básica é desejável e pode dar bons resultados, como no caso muitas vezes citado do Estado do Ceará. Mas esta cooperação, para existir, não depende de legislação, e sim de lideranças motivadas e em condições de tomar iniciativa, que tem sido raras (Segatto & Abrucio, 2016).  O sistema proposto pelo Todos pela Educação tem como ideia central a noção de que a única maneira de implementar políticas públicas complexas é através de conselhos ou órgãos deliberativos em todas as instâncias, capazes de estabelecer pactos de cooperação que garantam os direitos e os interesses de todas as partes. As palavras “pactuação” e “pacto”, que aparecem no texto no texto mais de cem vezes. 

Esta ideia tem origem em um conceito idealizado de gestão democrática, ou  democracia participativa, desenvolvido em contraposição ao modelo mais tradicional de democracia representativa, que foi fortemente promovido pelos governos do Partido dos Trabalhadores, sobretudo nas áreas de educação e saúde. Foi uma experiência controversa que não teve continuidade e ainda precisaria ser mais bem analisada (Rhodes‐Purdy, 2017). O interesse por estas formas de deliberação e pactuação local se explica, certamente, pelos conhecidos problemas da democracia representativa brasileira, tanto no funcionamento do legislativo quanto do poder executivo, nos diferentes níveis de governo. Mas, ao lado do evidente benefício de ter a presença e a participação ativa de membros dos diversos setores envolvidos nas tomadas de decisão, que pode ser realizada de diferentes maneiras, o risco quase certo é a captura destes conselhos e fóruns por grupos mais organizados, fazendo com que os interesses corporativos pactuados acabem prevalecendo sobre o interesse geral, e a grande dificuldade de introduzir inovações disruptivas capazes de alterar as rotinas estabelecidas. Paradoxalmente,  ao lado da ênfase na gestão participativa, existe também a tendência a congelar em lei,  e se possível na Constituição, todos os direitos e interesses dos diferentes participantes, para evitar que eles deixem de ser executados pelos governantes do momento. A grande experiência de deliberação participativa e pactuação na educação brasileira foi a elaboração do Plano Nacional de Educação de 2014, que se transformou em uma agregação das demandas de todos os participantes, todas fixadas em lei, sem que trouxessem benefícios para a educação do país. O mesmo se pode dizer da experiência mais recente da Base Nacional Curricular Comum, também desenvolvida, supostamente, por mecanismo participativo, que levou a um documento prolixo e quase ininteligível de 600 páginas.

Medida por parâmetros internacionais como a avaliação do PISA, a qualidade da educação brasileira é muito baixa, mas pesquisas de opinião mostram que a população não tem esta percepção. Em uma pesquisa IBOPE Inteligência de 2008,  41% dos entrevistados classificaram a educação pública brasileira como ótima ou boa, 35% como regular, e só 9% diziam que o principal problema era a qualidade IBOPE Inteligência, 2008). Mais recentemente, uma pesquisa CNI-IPOPE de abril de 2019 mostrou que  “51% dos brasileiros aprovam as ações do governo em relação à educação”. Além dos problemas de qualidade da educação básica, existem graves problemas na forma em que o ensino superior é financiado, organizado e avaliado; no ensino médio, cuja reforma mais recente ainda não foi implementada; no ensino profissional de nível médio e superior, que não consegue se desenvolver; e sobretudo na falta de estratégias para atrair pessoas de talento e  qualificar os  professores para o magistério. No mundo inteiro, os sistemas educacionais se transformam continuamente, diante do impacto das novas tecnologias de informação e comunicação, das transformações do mercado de trabalho, das mudanças demográficas e dos novos conhecimentos produzidos por pesquisas sobre os processos educativos, e por isto mesmo não podem ser congelados em leis imutáveis.  Para sair do atual patamar de mediocridade, a educação brasileira precisa de lideranças que estejam em dia com estes desenvolvimentos, tenham legitimidade para introduzir as modificações que sejam necessárias, e que não estejam tolhidas pelo emaranhado normativo que hoje emperra as iniciativas, sobretudo no setor público.  

O ideal seria que esta liderança fosse exercida pelo governo federal, mas as experiências das últimas décadas não permitem nutrir muitas esperanças.   Algumas agências federais, como o INEP e a CAPES, em alguns períodos e em determinadas áreas, conseguiram exercer um papel significativo de liderança e inovação, mas mesmo estas sofrem com o duplo problema da instabilidade política da administração central e da rigidez burocrática do serviço público.  Por outro lado, existem muitas iniciativas locais, públicas e privadas, que acabam se perdendo pelo peso excessivo da máquina federal.  Mal comparando, a federação brasileira é muito mais próxima dos Estados Unidos, em que vitalidade do sistema educacional se dá sobretudo nos Estados e no setor privado, do que de países centralizados como a França, em que o governo central exerce um papel mais forte,  focado em poucas questões de natureza mais estratégica.

O atual marco federativo não impede um município ou rede estadual de ensino de promover uma revolução na educação. A contribuição do governo federal seria mais eficaz se limitada a questões que efetivamente poderiam ser mais bem exercidas por esse nível de governo – como a questão de currículos, avaliação e correção de inequidades via financiamento.  Para além disso, o governo federal poderia contribuir reduzindo o cipoal regulamentar e, eventualmente, estimulando inovações de eficácia comprovada mediante certames competitivos. Há muitos instrumentos mais eficazes para melhorar a educação do que criando um “Sistema Nacional”.


Os itinerários do novo ensino médio

(Publicado no jornal O Estado de São Paulo, 11 de junho de 2021)

Em 2022, finalmente, o ensino médio brasileiro deverá começar a adotar o novo formato estabelecido pela reforma de 2017. A ideia continua importante. Ao invés de um currículo tradicional, rígido e amarrado às provas do ENEM, criar alternativas diferentes de formação conforme os interesses e as condições dos milhões de jovens que chegam ao ensino médio. Ao invés de dificultar a formação profissional, torná-la mais acessível, como uma das alternativas de formação neste nível. É assim em todo o mundo. 

Mas como fazer isto? Na falta de uma orientação clara por parte do governo federal, as secretarias de educação, escolas e redes de ensino estão procurando alternativas, no meio ao emaranhado de leis, bases curriculares, resoluções, diretrizes e o novo palavreado introduzido pelo MEC e o Conselho Nacional de Educação nos últimos anos – itinerários formativos, formação integrada, projetos de vida, diversificação, competências, mediação sociocultural, empreendedorismo… 

Parte da confusão tem a ver com uma estranha classificação das áreas de conhecimento adotada pelo MEC, tirada não se sabe de onde, que acabou entrando na base nacional curricular e na lei como definidora dos diferentes itinerários de formação. Estas áreas seriam “linguagens” (uma salada que inclui inglês, educação física, dança, língua portuguesa e tecnologias de informação), “ciências da natureza”, “ciências humanas” e “matemática”, cada uma (menos as ciências humanas) com “suas tecnologias”. A interpretação literal da legislação indica que estas áreas deveriam ser também os “itinerários formativos” a serem oferecidos, sobrando ainda um “5º itinerário”, que seria o da educação técnica ou profissional.

Basta olhar o que fazem outros países para ver que isto não faz sentido. Em Portugal e na França, por exemplo, existem pelo menos três modalidades diferentes de ensino médio, cada uma oferecendo diferentes opções. A primeira é o que se chama de “propedêutica”, de preparação para os cursos universitários. A segunda é a formação tecnológica, voltada para atividades profissionais mais complexas no mundo dos serviços, da indústria e das novas tecnologias. E a terceira é a formação denominada “vocacional”, mais simples e diretamente orientada para o mercado de trabalho.

Na França, a primeira modalidade, que culmina nas provas do “baccalauréat générale”, inclui três opções: ciências naturais; ciências econômicas e sociais; e literatura. Em Portugal, as opções são ciência e tecnologia; ciências socioeconômicas’; línguas e humanidades; e artes. O que estas áreas têm em comum é que elas são internamente coerentes, e preparam os alunos para os tipos de formação universitária e vida profissional que pretendem seguir. Ninguém se forma em “linguagens e suas tecnologias”; a matemática nunca vem sozinha, mas sempre junto com a tecnologia ou as ciências naturais e sociais; e existe uma clara separação entre as ciências sociais e as humanidades. Uma leitura mais atenta da lei brasileira mostra que, felizmente, as escolas não são obrigadas a se organizar conforme as “áreas” do MEC, e podem criar itinerários integrados semelhantes aos que existem no resto do mundo. É o que deve ser feito.

Das outras duas modalidades, o que no Brasil se chama de “educação técnica”, com quase duzentas opções diferentes listadas em um catálogo feito pelo MEC, é mais parecido com os cursos vocacionais europeus do que com os cursos de conteúdo tecnológico, que ficaram esquecidos (embora o termo “tecnológico” seja utilizado entre nós para denominar os cursos superiores curtos, qualquer que sejam seus conteúdos).  Em outros países, e que dá robustez à formação tecnológica, oferecida desde o ensino médio, é que ela é mais prática e aplicada do que a formação acadêmica, se desenvolve em parceria com o setor produtivo, e dá acesso a cursos superiores de curta duração, para quem quiser continuar se aperfeiçoando, em áreas como ciência e tecnologia da saúde e bem-estar social, agronomia, design e artes plásticas, atividades industriais, alimentação e gestão e outras. Os cursos vocacionais são mais simples, voltados sobretudo a atividades de serviço e manutenção, e destinados a pessoas que necessitam trabalhar de forma mais imediata e não têm condições de seguir cursos mais complexos.

A outra característica importante do ensino diversificado no resto do mundo é que não se trata, simplesmente, de diferentes arranjos curriculares, mas de escolas públicas e privadas que se especializam em determinadas áreas e tipos de formação. Algo disto já existe no Brasil, com algumas redes de escolas técnicas como as do Sistema Paula Souza e do Sesi-Senai, ou a escola ORT no Rio de Janeiro.  A decisão sobre que itinerários formativos oferecer é também uma decisão sobre como as escolas do ensino médio deverão se reorganizar, identificando as características e necessidades de seus alunos, buscando parcerias e se capacitando para melhor atendê-los. É só um primeiro passo.

Vencer o populismo

(Publicado em O Estado de São Paulo, 14 de maio de 2022)

A campanha eleitoral de 2022 já começou, e uma das preocupações dos que buscam uma saída para a crise política iniciada com o impeachment de 2016 e a crise econômica que veio junto é como evitar que a próxima eleição seja dominada pelo populismo.  Mas o que é o populismo, e por que é preciso evitá-lo?

O termo “populismo” surgiu no século 19 para designar tanto o movimento político de intelectuais russos de estimular a mobilização dos camponeses contra os Czares quanto o antigo Partido Populista americano, precursor do Partido Democrata, que buscava os votos dos agricultores contra os grupos e instituições consideradas de elite. No século XX, na América Latina, foi usado para descrever a atuação de políticos como Juan Perón, na Argentina, Getúlio Vargas e Adhemar de Barros, no Brasil, e Haya de la Torre no Peru, e é usado hoje para se referir a políticos como Hugo Chávez e Evo Morales, na América Latina, e Donald Trump, Viktor Orbán e Tayyp Erdogan em outras partes. Existe muita controvérsia sobre o que é e como interpretar o populismo, mas sua característica principal é a existência de líderes políticos que estabelecem uma relação forte e personalizada com setores importantes da sociedade, passando por cima das instituições e dos partidos políticos tradicionais.

O populismo pode se apresentar como movimento progressista, quando suas bandeiras são a distribuição de benefícios e a ampliação dos direitos da população mais pobre, ou como conservador, quando suas bandeiras são a defesa de determinados setores da sociedade contra os demais. Mas ele é, sobretudo, antidemocrático, autoritário e, em última análise, irracional, por agir sempre buscando efeitos políticos imediatos, sem se preocupar ou ignorando consequências de longo prazo.

O populismo não nasce no vazio, mas se apoia na identificação dos desejos e necessidades de setores significativos da população que se sentem marginalizados e preteridos do jogo político e das ações dos governos. Nisto, ele não é diferente de outras formas de mobilização política. Mas difere na medida em que seus líderes proclamam ser os únicos representantes da parte boa e moralmente aceitável do “povo”, transformando as disputas políticas em uma luta entre o bem e o mal, e não em uma competição entre diferentes partidos e correntes de opinião igualmente legítimos. A política populista é uma política de identidade, seus líderes proclamam que merecem apoio porque integram e representam a “parte boa” da sociedade (o povo, a nação, as pessoas virtuosas, os pobres, determinada religião, os nativos ou os brancos), e por isto não precisam apresentar seus programas e ideias, basta exibir suas virtudes e atacar a legitimidade de seus oponentes (ver a respeito Jan-Werner Müller, What is populism? University of Pennsylvania press, 2016)

Com isto as disputas eleitorais se radicalizam, e os resultados só são reconhecidos como legítimos pelos populistas quando ganham. Uma vez no poder, líderes populistas tendem a desmontar as instituições estabelecidas, substituídas por seguidores leais, e consolidam seu poder pela distribuição de benefícios para seus apoiadores, desprezando as formalidades legais que possam existir. Eles também se opõem, sistematicamente, aos produtores de ideias e pensamentos independentes, como a imprensa e as universidades, já que entendem que são eles, e mais ninguém, que sabem o que “o povo” quer e o que deve ser feito.  Nem todos os movimentos populistas têm todas estas características, e podem se modificar em diferentes momentos e circunstâncias. Mas, no limite, ao desmontar as instituições estabelecidas, substitui-las pelo poder pessoal do líder e não reconhecer a legitimidade da oposição, o populismo se aproxima do fascismo; e, ao ignorar o estado de direito, se aproxima dos cleptocratas, sempre dispostos a vender seu apoio a quem esteja no poder.

Em uma disputa eleitoral, a força do populismo é grande, porque os argumentos de superioridade moral, identidade e virtudes pessoais de um líder são muito mais simples e fáceis de comunicar do que argumentos complicados sobre pluralismo, respeito a instituições e políticas públicas complexas. E no entanto, o populismo também pode ser derrotado, pelo grande número de pessoas que exclui de seu “povo”, pelo cansaço da beligerância permanente que alimenta, e pela visibilidade da corrupção e da ineficiência com que governa. 

A primeira condição para vencer o populismo é entender e ter respostas melhores para os problemas legítimos que seus líderes pretendem representar – pobreza, insegurança, discriminação, a ineficiência do serviço público, a corrupção dos políticos. A segunda é não excluir nem desconsiderar os populistas e seus seguidores, ou seja, não fazer com os populistas o que eles fazem com seus oponentes. E a terceira é entender que o processo político-eleitoral não é, simplesmente, um confronto de argumentos e programas políticos, mas também um jogo de imagens e identificações que se dão, cada vez mais, nas redes sociais, e depende de líderes que possam se apresentar de modo verdadeiro e convincente. 

Não é fácil, mas não é impossível.


O papel das ciências sociais no desenvolvimento do Brasil

Webinar organizado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso, 6 de maio de 2021, às 17 hs, com a participação de Benardo Sorj, Elizabeth Balbachevsky e Simon Schwartzman. Inscrições por Zoom ou por Facebook.

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As ciências sociais vivem em permanente tensão com as sociedades sobre as quais refletem e atuam. De um lado, para se desenvolver como disciplinas do conhecimento, precisam demarcar seu campo próprio, conquistar sua autonomia relativa em relação às demandas do meio circundante. De outro, devem ser capazes de responder às preocupações, problemas e desafios colocados pela sociedade.

No Brasil, a produção de conhecimento no campo das ciências sociais nunca deixou de refletir as questões políticas e sociais contemporâneas e de influenciar o debate público e as políticas de governo.

Qual a contribuição das ciências sociais para o desenvolvimento do Brasil nesta quadra da nossa história? Esta é a pergunta-chave deste webinar, que será também uma ocasião para o relançamento da autobiografia de Simon Schwartzman, “Falso Mineiro: Memórias de Política, Ciência, Educação e Sociedade”, editora Intrínseca (selo História Real), 2021.

A importância do Censo

(Publicado na revista Época, 23 de abril de 2021, p. 29)

No apagar das luzes, a Comissão Mista de Orçamento decidiu cortar os dois bilhões de reais que estavam destinados ao IBGE para fazer o Censo Demográfico de 2020, que tinha sido adiado por causa da pandemia. Não foi por falta de recursos, como se viu pelo aumento dos gastos militares e do dinheiro que foi destinado a obras públicas do governo federal e às emendas parlamentares, de interesse dos deputados e senadores. Nem o Congresso, nem o Ministério da Economia, nem o governo federal deram nenhuma explicação. Mas, afinal, para que serve o Censo?

A resposta mais simples é que o Censo é a única maneira de saber quem e quantos somos, não só no país como um todo, mas em cada localidade. Além de contar as pessoas, o Censo traz informações sobre características das famílias, migrações, religião, saúde, características étnicas e raciais, deficiências físicas, natalidade, renda, trabalho, condições de moradia e deslocamento das pessoas para estudar ou trabalhar.. Entre os censos, a principal fonte de informações sobre educação, pobreza e condições de vida da população é a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua do IBGE (PNAD) que se realiza ao longo do ano, entrevistando cerca de 400 mil pessoas. É uma amostra excelente, mas os resultados dependem das informações sobre a população como um todo (do “universo”, como dizem os estatísticos) e a última vez que coletamos esta informação foi em 2010. De lá para cá, muitas pessoas nasceram, morreram, tiveram filhos, se casaram, divorciaram, mudaram de uma cidade para outra, ficaram mais educadas, trocaram de emprego. O IBGE estima, cada ano, como a população cresceu e se multiplicou, mas, à medida que o tempo passa, esta informação vai ficando menos confiável. Além disto, a amostra da PNAD dá informações sobre estados e áreas metropolitanas, mas não sobre cada uma das localidades do país, o que só Censo faz.

É a partir dos dados do Censo que o governo federal distribui os recursos dos Fundos de Participação de Estados e Municípios (161 bilhões de reais em 2020), e o Supremo Tribunal Eleitoral determina quantos deputados cada Estado deve ter. É a partir destes dados que se pode estimar o número de pessoas que dependem do bolsa família em cada localidade, e quanto os Estados e municípios precisam investir em saúde, educação, transporte e obras sanitárias. É a partir dos dados do Censo que as se fazem as pesquisas de mercado, de opinião pública e eleitoral, e são eles que permitem que uma empresa decida onde vai abrir uma loja ou instalar uma fábrica, conforme o número de pessoas, suas idades e níveis de renda da população local. Sem o Censo, a confiabilidade destas informações é cada vez menor, e a imagem que temos de nós mesmos se torna cada vez mais embaçada. Finalmente, ter ou não um Censo atualizado afeta diretamente a credibilidade do país, o que influencia a decisão de investidores de trazer  ou não seus recursos para cá.

Daria para fazer o Censo em 2021, com a epidemia ainda nos assolando? A expectativa do IBGE era que seria possível, contanto que ela tivesse mais contida em agosto ou setembro, como se espera, utilizando uma combinação de coleta direta e indireta de informações, pela Internet, e protocolos sanitários rigorosos para os entrevistadores. Em 2021, apesar da epidemia, o IBGE foi capaz de manter todas suas entrevistas em dia, usando métodos de coleta à distância, e estava se preparando para usar o que aprendeu no Censo populacional. 

Finalmente, vai ser possível realizar o Censo em 2022? Sim, se o governo federal der os recursos a tempo e o Congresso aprovar. Mas 2022 é também um ano eleitoral, o calendário do Censo não pode se misturar com o calendário político, e a situação financeira do país pode estar ainda pior do que está hoje. Sem o Censo, o Brasil passará a integrar o pequeno grupo de países desgovernados ou em guerra como o Afeganistão, Líbano, Líbia, Somália, El Salvador e Sudão, sobre os quais pouco se sabe, além da tragédia permanente em que vivem.

A Educação Superior na América Latina e os desafios do século XXI

Na próxima quarta-feira, dia 28 de abril, a Editora da Unicamp fará uma transmissão ao vivo sobre o livro A educação superior na América Latina e os desafios do século XXI. No evento virtual teremos a participação de Simon Schwartzman e Elizabeth Balbachevsky.

Com dados desde 1960 até 2015, o livro tem como objetivo analisar a trajetória do ensino superior na América Latina, destacar as diferenças e similitudes entre os países do continente, além de situá-las em relação aos referenciais fornecidos por vários outros, como Estados Unidos ou Coreia do Sul. 

Assista a live e saiba mais sobre a obra!

A transmissão acontecerá no canal da Editora da Unicamp no YouTube (youtube.com/c/EditoraUnicampOficial), quarta-feira, às 12h30.

Por uma tipologia da Educação Superior no Brasil

Estudos Avançados

As instituições de ensino superior brasileiro, da USP à faculdade familiar da esquina, passando pelas gigantescas empresas de ensino à distância, são instituições com objetivos e resultados distintos, nas áreas de ensino de graduação, pós-graduação e pesquisa. Diplomas com o mesmo título podem ter conteúdos totalmente diferentes em diferentes faculdades, apesar de todas obedecerem às mesmas “diretrizes curriculares”, e a maioria das universidades, que pela lei deveriam fazer ensino associado à pesquisa, só fazem ensino. Isto não significa que só os cursos das grandes universidades, de difícil acesso, são bons. Nos modernos sistemas de educação superior, que atendem a milhões de pessoas, deve haver lugar tanto para os cursos mais exigentes e em tempo integral para jovens que chegam com boa formação quanto para cursos mais práticos para pessoas mais velhas com menos formação que precisam se reciclar para se manter no mercado de trabalho. Mas é importante que estas diferenças, que existem na prática, sejam claramente reconhecidas, e que o público, formado por estudantes atuais e futuros, assim como por seus empregadores, sejam informados a respeito dessas diferenças e o que elas podem significar em termos de custos, eficiência, probabilidade de concluir os estudos com sucesso e de conseguir emprego depois de formado.

O ponto de partida para isto é fazer uma classificação das instituições superiores que possa ir além da divisão entre universidades, centros universitários e faculdades públicas e privadas que é adotada pelo Ministério da Educação, que nos diz muito pouco sobre como elas realmente são. Em um texto que acaba de ser publicado pela revista Estudos Avançados, editada pelo Instituto de Estudos Avançados da USP, em colaboração com Roberto Lobo Silva Filho e Rooney Coelho, disponível neste link, apresentamos uma proposta de classificação das instituições de ensino superior brasileiras em 9 tipos, do ponto de vista de seu porte, natureza jurídica e envolvimento com atividades de ensino e pós-graduação, e verificando até que ponto estes tipos diferentes correspondem também a diferenças em relação às características de professores, alunos, áreas de atuação, etc. 

É uma classificação ainda preliminar, que deveria evoluir para um sistema permanente, semelhante à “Classificação Carnegie” adotada nos Estados Unidos, que poderia servir de base para um novo sistema da avaliação do ensino superior, em substituição ao já obsoleto SINAES. Ela poderia servir de base, também, para várias  orientações importantes de política pública de educação superior, como, por exemplo, a consolidação de um núcleo mais consistente de instituições de pesquisa alto nível; a separação da pós-graduação efetivamente orientada para a pesquisa dos cursos pós-graduados voltados para a titulação e o aperfeiçoamento profissional; o fortalecimento e expansão da educação superior de curta duração; formas de financiamento que tomem em conta o que as instituições fazem, e não o que elas custam; e como aumentar a equidade no ensino superior, encaminhando os diversos tipos de estudantes para cursos e instituições compatíveis com suas condições de estudo e aproveitamento, com apoio financeiro quando necessário, reduzindo os altíssimos níveis de abandono que hoje chegam à casa dos   40% em todo o país.

A doença da cleptocracia

(Publicado em O Estado de São Paulo, 9 de abril de 2021)

Um tema importante, mas pouco estudado nas ciências sociais, é o das causas e efeitos da cleptocracia, termo de origem grega que significa, literalmente, “governo de ladrões”. Em todos os regimes políticos, democráticos ou autoritários, os governantes e seus apoiadores se beneficiam de seus cargos. Mas o que marca a cleptocracia é a pilhagem sistemática dos recursos públicos em benefício dos governantes e seus familiares, atropelando as instituições ou manipulando-as a seu favor. Os cleptocratas têm muito pouco apoio na sociedade, e, no entanto, conseguem se manter por longo tempo no poder. Como isto é possível?

Cerca de 20 atrás, Daron Acemoglu, economista de origem turca que ficou famoso por combinar a análise econômica com a história e as ciências políticas, tratou de responder a esta pergunta, que é mais atual do que nunca, sobretudo no Brasil . Ele tomou como exemplo os casos extremos do Congo, com Joseph Mobuto, e da República Dominicana, com Rafael Trujillo, que governaram por décadas e arruinaram seus países, mas o modelo que desenvolveu é de aplicação muito mais ampla.

O que permite que a cleptocracia se estabeleça e se mantenha, diz Acemoglu, é a debilidade das instituições de um país. “Quando as instituições são fortes”, diz ele, “os cidadãos punem os políticos retirando-os do poder; quando as instituições são fracas, os políticos punem os cidadãos que não os apoiam. Quando as instituições são fortes, os políticos competem pelo apoio e endosso de grupos de interesse; quando as instituições são fracas, os políticos criam e controlam os grupos de interesse. Quando as instituições são fortes, os cidadãos exigem direitos; quando as instituições são fracas, os cidadãos imploram por favores”.

Na cleptocracia, todos perdem, exceto os cleptocratas, mas os diferentes setores da sociedade não conseguem se organizar para tirá-los do poder porque eles usam a conhecida tática de dividir para reinar. Pensemos em dois partidos que poderiam se unir para derrotar os cleptocratas na próxima eleição. Antes que se juntem, o governo chama a um deles, oferece vantagens e benefícios, e ameaça punir a quem ficar contra. Entre o medo e a ganância, o apoio é dado, e governo se mantém. No dia a dia, a técnica funciona trocando constantemente ministros e altos funcionários, gerando insegurança e fazendo com que as autoridades sejam leais aos governantes, e não às responsabilidades e fins das instituições em que trabalham.

Existem algumas condições para que este jogo de dividir para reinar tenha sucesso. O primeiro é quando os setores mais organizados da sociedade só conseguem pensar no curto prazo, porque não acreditam na estabilidade das instituições políticas e econômicas. Entre o ganho imediato de um privilégio concedido ou bom negócio feito hoje com o governo e um ganho futuro de uma eventual vitória eleitoral e a economia prosperando, apostam no ganho imediato. O segundo é quando os governantes conseguem concentrar recursos significativos em suas mãos, seja porque recebem ajuda internacional, ou porque se beneficiam dos lucros da exportação de alguns produtos grande valor, ou porque podem canalizar para si o dinheiro de impostos ou emitir dinheiro novo. O terceiro é quando a economia é pouco produtiva, o que faz com que os benefícios vindos dos favores do governo sejam muito mais vantajosos do que os da atividade econômica e profissional independente. O último é quando os diferentes grupos de interesse na sociedade são igualmente débeis em sua capacidade de se organizar e mobilizar recursos, o que faz com que nenhum deles seja capaz, sozinho, de desafiar e ganhar em uma disputa com os cleptocratas.

Outros dois fatores contribuem para a permanência das cleptocracias. Um é quando o poder político está concentrado em uma pessoa, mais do que em um cargo ou uma instituição. Com isto, em um eventual conflito entre os interesses do governante e as regras institucionais, prevalecem os primeiros. O outro é quando a sociedade é muito desigual, permitindo que um pequeno grupo mantenha seus privilégios, cooptando parte dos setores mais pobres distribuindo migalhas.

Para os que conseguem acompanhar, Acemoglu e seus colaboradores apresentam um modelo matemático que mostra de forma precisa como a cleptocracia funciona e se mantém. Aqui, basta dizer que uma consequência grave da cleptocracia é o ataque permanente às instituições existentes, não só do executivo, mas também do judiciário e do legislativo, que acabam por perder legitimidade e autonomia. O resultado é a desorganização da economia, o empobrecimento da sociedade e o aumento da insegurança, fatores que, por sua vez, facilitam a permanência dos cleptocratas no poder. Mobuto, Trujillo, Stroessner e tantos outros mostram que, quando a cleptocracia domina, é muito difícil se livrar dela. Mas ela pode ser entendida também como uma doença que vai crescendo aos poucos, e precisa ser debelada antes que seja tarde demais.