(Este texto baseia-se em apresentações recentes realizadas no Lemann Center da Stanford University e no XXXII Simpósio da ANPAE. Os slides utilizados e as referências bibliográficas podem ser obtidos mediante solicitação pelo e-mail: rverhine@gmail.com)
Introdução
A aprovação, em abril de 2026, do novo Plano Nacional de Educação (PNE) para o período 2026–2036 recoloca em debate a própria natureza do planejamento educacional brasileiro. Um plano nacional deve ser entendido como uma carta de intenções, um símbolo do valor social atribuído à educação ou um instrumento estratégico, composto por metas realistas, monitoráveis e passíveis de efetivo cumprimento?
Essa questão torna-se particularmente relevante ao se examinar a Meta 19a do novo PNE, que estabelece o objetivo de elevar o investimento em educação para o equivalente a 10% do Produto Interno Bruto (PIB) até 2036. Desde o PNE 2014–2024, a proposta consolidou-se como símbolo de uma agenda que associa educação, justiça social e desenvolvimento nacional.
Embora amplamente apoiada por setores acadêmicos e movimentos sociais, a meta permanece controversa. Seus defensores argumentam que o Brasil historicamente subfinancia a educação e que somente uma ampliação substancial dos investimentos permitirá assegurar qualidade, equidade e universalização do acesso. Seus críticos, por outro lado, sustentam que a meta é financeiramente improvável, politicamente pouco realista e potencialmente prejudicial ao equilíbrio mais amplo das políticas sociais.
Este texto analisa criticamente a Meta 19a, argumentando que, embora possua importante valor simbólico, sua reduzida probabilidade de concretização compromete o caráter estratégico do PNE, aproximando-o mais de uma declaração de aspirações do que de um instrumento efetivo de planejamento de longo prazo.
A Construção da Meta dos 10%
A Meta 20 do PNE 2014–2024 estabeleceu que o investimento público em educação deveria alcançar 7% do PIB no quinto ano de vigência do Plano e 10% ao final do decênio. O novo PNE manteve praticamente a mesma lógica por meio da Meta 19a, elevando ligeiramente a meta intermediária para 7,5% do PIB e ampliando o conceito para investimento em educação, e não apenas em educação pública.
A escolha do PIB como referência decorre da ideia de que a educação constitui investimento estratégico para o desenvolvimento nacional. Como o PIB representa a riqueza produzida internamente, entende-se que ele expressa a capacidade potencial de financiamento das políticas públicas. Em termos simbólicos, a meta de 10% consolidou-se como expressão de um compromisso político com a valorização da educação.
Os argumentos favoráveis à meta são consistentes. O Brasil ainda apresenta profundas desigualdades educacionais regionais e sociais, especialmente na educação básica. Persistem déficits históricos relacionados à infraestrutura escolar, à remuneração docente, à educação infantil, à educação integral e à qualidade da aprendizagem. Além disso, estudos internacionais demonstram elevados retornos sociais e econômicos associados ao investimento educacional, particularmente na primeira infância.
Nesse contexto, a ampliação do financiamento aparece como condição necessária para enfrentar o subfinanciamento estrutural do sistema educacional brasileiro.
A Perspectiva Internacional e os Limites da Meta
A defesa da Meta 19a frequentemente apoia-se no argumento de que o Brasil historicamente subinvestiu em educação e, por isso, deveria destinar parcela excepcionalmente elevada de sua riqueza nacional ao setor. Entretanto, comparações internacionais sugerem que o patamar de 10% do PIB situa-se muito acima dos padrões predominantes no mundo.
Dados da UNESCO, da OCDE e do Banco Mundial indicam que os países desenvolvidos investem, em média, entre 4% e 6% do PIB em educação. Mesmo países reconhecidos pela elevada qualidade de seus sistemas educacionais, como Alemanha, Japão, Canadá, Reino Unido e Coreia do Sul, mantêm níveis de investimento dentro dessa faixa. As nações escandinavas raramente ultrapassam 7%.
Nesse contexto, o Brasil já apresenta esforço financeiro relativamente elevado, oscilando entre 5% e 6% do PIB na última década. Isso sugere que os problemas educacionais brasileiros não decorrem exclusivamente da insuficiência global de recursos, mas também de questões relacionadas à eficiência, à gestão e à distribuição dos gastos.
Poucos países alcançam ou superam o patamar de 10% do PIB. Entre eles predominam pequenas nações relativamente pobres e com características institucionais muito distintas das brasileiras. Diversos países insulares do Pacífico, por exemplo, não mantêm gastos militares significativos, pois dependem da proteção estratégica dos Estados Unidos ou da Austrália. O Lesoto depende fortemente de ajuda internacional, grande parte destinada especificamente à educação. Cuba, frequentemente citada como exemplo, possui economia altamente centralizada e alguns analistas argumentam que seus elevados gastos educacionais ocorreram à custa de investimentos em outras áreas estratégicas.
Essas evidências sugerem que a simples transposição da meta de 10% para o contexto brasileiro desconsidera importantes diferenças institucionais, econômicas e fiscais.
Além disso, o argumento de que a educação merece investimento excepcional para compensar déficits históricos pode ser igualmente aplicado à saúde, ao saneamento, à habitação, à infraestrutura e à ciência e tecnologia, áreas que também sofreram longo período de subfinanciamento. Estabelecer prioridade absoluta para a educação implica inevitavelmente trade-offs com outras políticas igualmente essenciais ao desenvolvimento nacional.
Limitações Estruturais da Meta
Apesar de sua força simbólica, a meta de 10% enfrenta sérios obstáculos estruturais.
Primeiramente, a trajetória histórica dos investimentos educacionais brasileiros revela enorme distância entre a realidade e a meta estabelecida. Entre 2015 e 2025, o gasto público em educação oscilou entre aproximadamente 5,2% e 5,6% do PIB, sem tendência consistente de crescimento acelerado.
Em segundo lugar, o sistema fiscal brasileiro apresenta elevado grau de rigidez. Grande parte das despesas públicas federais é obrigatória, incluindo previdência, folha salarial, serviço da dívida e transferências constitucionais. As despesas discricionárias da União representam atualmente cerca de apenas 2% do PIB, limitando severamente a capacidade de expansão rápida do gasto educacional.
Outro elemento central refere-se à natureza descentralizada do financiamento educacional. A educação básica depende majoritariamente de estados e municípios, enquanto a União concentra seus maiores gastos no ensino superior e na pós-graduação. Assim, elevar substancialmente o gasto total em educação exigiria não apenas maior participação federal, mas também expansão da capacidade financeira dos governos subnacionais.
Adicionalmente, percentuais do PIB podem produzir interpretações enganosas. Como o indicador resulta da relação entre gasto educacional e produto nacional, sua variação pode decorrer tanto do aumento do investimento quanto da redução do próprio PIB. Em períodos de baixo crescimento econômico, o percentual pode aumentar mesmo sem expansão real dos gastos. Inversamente, em períodos de forte crescimento econômico, o investimento educacional pode crescer em termos reais e, ainda assim, representar proporção menor do PIB.
Os Riscos de uma Meta Pouco Realista
A principal crítica à meta de 10% não decorre da falta de importância da educação, mas da baixa probabilidade concreta de seu cumprimento.
Metas excessivamente ambiciosas podem enfraquecer a credibilidade do próprio PNE como instrumento de planejamento estatal. Quando objetivos legalmente estabelecidos são percebidos como inalcançáveis, há risco de desmoralização do planejamento e redução da confiança nas políticas públicas.
Além disso, a ampliação substancial do gasto educacional pode comprometer investimentos em outras áreas sociais igualmente estratégicas. A melhoria da educação depende fortemente de complementaridades sociais. Crianças mal alimentadas, sem acesso à saúde ou vivendo em condições precárias tendem a apresentar piores resultados educacionais independentemente do nível de gasto escolar.
Também existem importantes limitações quanto aos mecanismos disponíveis para ampliar o gasto público. O aumento de impostos encontra resistência política em um país cuja carga tributária já é elevada. O endividamento público enfrenta restrições fiscais e riscos macroeconômicos. Reformas estruturais exigem mudanças constitucionais complexas e demoradas. Ganhos de eficiência são desejáveis, mas insuficientes para preencher isoladamente a lacuna necessária para atingir os 10% do PIB.
Em Busca de Alternativas Mais Viáveis
A Meta 19a poderia ser formulada de maneira mais realista e operacional, substituindo metas fixas de percentual do PIB por metas graduais de crescimento real do investimento educacional, acompanhadas de revisões periódicas baseadas nas condições econômicas e fiscais do país.
Tal formulação deveria considerar projeções de crescimento econômico, evolução da receita pública, parâmetros do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), desigualdades regionais e sociais e a necessidade de equilíbrio com outras políticas sociais estratégicas.
Uma alternativa seria estabelecer metas de expansão diferenciadas para cada nível educacional e esfera federativa, vinculadas a indicadores concretos de acesso, qualidade e equidade. Essa abordagem permitiria maior previsibilidade fiscal e melhor integração entre política educacional e planejamento macroeconômico.
Assim, a Meta 19a deixaria de ser predominantemente simbólica e passaria a constituir instrumento efetivo de planejamento educacional e fiscal de longo prazo, articulando expansão, qualidade, equidade e sustentabilidade financeira.
O desafio brasileiro talvez não seja apenas gastar mais, mas construir mecanismos mais eficientes, equilibrados e articulados de financiamento social. Nesse sentido, o futuro da educação brasileira dependerá da capacidade de integrar educação, desenvolvimento econômico e políticas sociais em uma perspectiva verdadeiramente sistêmica e sustentável.
