Category: Educação Superior

Os jornais têm noticiado que já existe uma nova proposta de reforma universitária na Casa Civil, pronta para ser enviada ao Congresso para aprovação. Vi referências a muitos aspectos desta versão, mas não consegui ver ainda o texto final. Pelo que tem sido publicado, ela manteria a elevação para 75% dos recursos de educação do governo federal para o ensino superior, em detrimento da educação básica. Carlos Henrique Araujo e Nildo Luzio escreveram recentemente o seguinte texto a rspeito:

É extremamente preocupante o estabelecimento de um percentual obrigatório de pelo menos 75% dos recursos do Ministério da Educação a serem aplicados no ensino superior. Com isso, o projeto de Reforma Universitária do Governo do Partido dos Trabalhadores poderá gerar repercussões negativas para as gerações futuras.

Alguns dados da realidade, não levados em conta, evidenciam como o Ministério da Educação, com essa proposta, pode estar contribuindo para aumentar a desigualdade no sistema de ensino nacional, já tão vilipendiado. De acordo com o Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais, o Inep, órgão responsável pela estatística educacional, em 2002, o investimento público médio em todas as modalidades da educação básica foi de R$ 900,00 por aluno e, no ensino superior, de R$ 10.534,00. Isso corresponde à razão de menos um real aplicado no nível básico para cada 11 reais gastos diretamente no ensino superior.

Alguns dirão que isso é razoável, pois manter o estudante na universidade é necessariamente mais caro do que no ensino básico. De fato, porém, a razão de investimento entre os níveis, como acontece no Brasil, não encontra precedentes quando comparados com outros países, especialmente os que têm melhores indicadores educacionais e sociais, o que não é o caso do Brasil. Alguns dados podem ajudar a refletir melhor sobre o tema.

A razão de aplicação de recursos públicos entre o secundário e o superior, por aluno, é de 1,7 vezes na República da Irlanda. Na Coréia do Sul, a distribuição dos gastos públicos por nível educacional mostra 34% aplicados na educação primária, 43,4% no secundário e 18,1% no nível superior. O restante dos recursos se divide em 1,2% para o pré-primário e 3,3% em programas de pesquisa e inovação. Esses são somente dois exemplos.

O Ministro da Educação disse que as Universidades serão chamadas a cumprir metas, com indicadores objetivos de resultados, contemplando aspectos como número de alunos por professores e número médio de aulas por docente a cada semana, dentre outros indicadores. No entanto, o que se vê no Brasil é que as Universidades foram capturadas por interesses corporativos de funcionários e professores. Os sindicatos advogam sempre pela autonomia. No entanto, não é aceitável que as instituições não prestem contas do dinheiro público ali investido. Além disso, não há na proposta nenhuma garantia legal de que a responsabilização relativa à aplicação dos recursos esteja garantida. Se estivesse, menos mal.

O que é mais preocupante é o fato de que a educação básica ainda carece de muito incremento. Uma análise séria sobre a área deve, necessariamente, partir das dimensões cruciais a serem consideradas, ou seja, acesso, fluxo escolar e qualidade dos resultados, sobretudo os de aprendizagem.

O que se nota, hoje, é que apenas o acesso, no ensino fundamental, está resolvido. Contudo, o fluxo e os resultados de aprendizagem são um verdadeiro desastre. Para resolvê-los, é preciso aumentar os recursos, notadamente entre os mais de 70% dos municípios brasileiros, com baixa arrecadação e capacidade de investimento. Por outro lado, é preciso ser mais rigoroso na adoção de programas. Estes devem atacar os reais problemas, com gerenciamento eficiente.
A reforma universitária, como está desenhada, vincula cada 0,75 de real do orçamento do Ministério da Educação para as universidades. Isso significa dizer que, no futuro, cada aumento possível, em situações de menor aperto fiscal e de maior esforço do Estado, com apoio da sociedade, irá para o ensino superior.

Não se advoga por deixar morrer a míngua as Universidades. Deve-se equacionar os problemas de financiamento das federais. Porém, até agora não se fez uma discussão séria em torno do assunto, considerando aspectos como pagamento de mensalidade, flexibilidade para captação de recursos junto aos setores privado e público e rigor na aplicação dos recursos assim obtidos. Estes são temas que não podem ser negligenciados para que se garanta recursos no futuro.

O financiamento das Instituições Federais de Ensino Superior pode se valer de outras fontes, além dos recursos orçamentários. Para tanto é necessário que as lideranças da maior parte dos professores e funcionários vejam o problema de forma menos dogmática e, de certa modo, ingênua.
É muito fácil propor reformas a partir da declaração de princípios ideológicos. Porém, quando se lida com recursos públicos vale reiterar a máxima de que não existe almoço grátis. Por isso é cada vez mais necessário definir prioridades. Certamente, seria mais pertinente garantir o básico com qualidade para nossos jovens. A reforma proposta pelo Ministério da Educação é conservadora e atrelada aos interesses coorporativos presentes na sociedade brasileira, que sempre privilegiou os mais ricos em detrimento dos mais pobres. Aliás, exatamente o contrário do pregou o Partido dos Trabalhadores em seus mais de vinte anos militando na oposição.

Observando os dados de fluxo, vemos que ainda é forte o funil educacional em todo o Brasil. Hoje, estima-se que de cada 100 alunos que ingressam na 1a série do ensino fundamental cerca de 56 o concluem e não mais que 30 concluem o nível médio. Ao se olhar quem está se perdendo neste funil, constata-se o óbvio: são os mais pobres das regiões mais pobres. Aqueles que mais precisam do setor público e não contam com devolução do imposto de renda para subsidiar mensalidades de escolas particulares para seus filhos. É preciso uma verdadeira revolução das prioridades no setor educacional brasileiro para privilegiar os mais pobres, com uma educação básica de qualidade, capaz de propiciar uma verdadeira igualdade de oportunidades para o povo deste País.

Jacques Schwartzman envia a seguinte nota, que me faz lembrar as leis que são aprovadas periodicamente pela Camara de Vereadores do Rio de Janeiro para obrigar os shoppings a dar estacionamento de graça a seus clientes):

O Senado acabou de aprovar projeto de lei que obriga as universidades particulares a concederem bolsas de estudo a 15% de seus alunos. Para financiar o programa, as mensalidades teriam um”pequeno aumento”. Isto é que se chama fazer caridade com o chapeu dos outros, sem atentar para as suas implicações : Há espaço para aumento das mensalidades? Isto não trará uma diminuição da demanda? Como fica a concorrência entre privadas com e sem fins lucrativos? Como fica a atual lei ( 9870 de 1999) que fixa as regras de reajuste de mensalidades? Finalmente, é aceitável origar empresas privadas a direcionarem seus gastos, como se fossem um imposto?

Jacques Schwartzman envia o seguinte comentário sobre o projeto de reforma universitária encaminhado ao Congresso, em relação ao financiamento das instituições federais de ensino superior (IFES):

Depois de um ano parado na Casa Civil, o projeto de reforma universitária está sendo encaminhado ao Congresso com uma importante novidade: o estabelecimento de indicadores para a distribuição de recursos entre as universidades federais. Esta questão já vem sendo trabalhada e aperfeiçoada desde quando Goldenberg era Ministro no governo Collor. A questão é que os vários modelos só podiam ser aplicados para OCC (outros custeios e capital) que representam em torno de 15% do total dos gastos. A não inclusão de Pessoal é uma conseqüência do modelo de organização baseado no Regime Jurídico Único (RJU). Se tivermos um montante fixo a distribuir igual ao orçamento das IFES, algumas terão seus recursos aumentados e outras diminuídos. Neste último caso, teríamos que demitir pessoal sem justa causa, o que não é permitido pelo RJU nem palatável pela comunidade universitária. Se optarmos pela regra ‘ninguém perde e alguns ganham’, o orçamento teria que ser sempre crescente, o que não é razoável. Assim, a principal fonte de problemas (e de soluções) tem ficado de fora dos modelos de distribuição.

A escolha dos indicadores a serem utilizados não é neutra e expressa um entendimento sobre o papel da Universidade e seus caminhos desejados. Vejamos alguns exemplos e suas ambigüidades. A relação aluno/professor, sempre presente, é um indicador de eficiência. Em princípio quanto maior a razão menores os custos por aluno. Mas, por outro lado, teremos mais salas congestionadas, aulas práticas mais desconfortáveis. É portanto possível que menores custos impliquem em menor qualidade do ensino. Um outro indicador seria a oferta de cursos noturnos, certamente pontuando mais quando o indicador for crescente. O incentivo para criar cursos noturnos tem por finalidade aumentar a matrícula daqueles que tem que trabalhar durante todo o dia. Mas é isto que queremos, alunos pouco dedicados aos estudos? Queremos igualar as IFES à parte pior do ensino privado? Aqui, a questão distributiva (mais alunos trabalhadores) conflita com a qualidade (menos disponibilidade para os estudos).

A proporção de Mestres e Doutores no total de professores é um bom indicador de qualidade quando se parte de um patamar mais baixo, mas se torna inócuo a níveis mais altos, quando todos forem doutores.

Poderíamos introduzir também as avaliações do INEP, como o ENADE, e as da CAPES para a pós -graduação, como um indicador de qualidade. Aqui surge a velha resistência ideológica de não utilizar a avaliação como premiação ou punição.

Para todos estes problemas existem soluções. No caso da relação aluno/professor pode-se caminhar para relações ideais por área de conhecimento e favorecer os que estiverem mais próximos delas. No caso das matrículas noturnas, estabelecer a proporção desejável em relação ao total de alunos. De qualquer forma, a pertinência dos indicadores deve ser questionada periodicamente pois podem não estar mais tão dispersos. É o caso, por exemplo, da situação em que quase todos os professores se tornem doutores.

Apesar de todas as dificuldades e das intermináveis discussões que se seguirão, é fundamental introduzir algum tipo de avaliação nas decisões de financiamento. É uma importante sinalização para a sociedade sobre a qualidade das instituições e para as IFES sobre o rumo que devem tomar a partir da orientação de sua mantenedora – em última análise, o povo brasileiro que as sustentam.

Como quem não quer nada, o INEP divulgou na Internet as médias dos resultados do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) para todas as escolas do país, com grande repercussão na imprensa. O interessante é que esta divulgação vai no sentido oposto da idéia de que escolas e instituições não devem ser comparadas, de que os processos são mais importantes do que os resultados, de tudo, enfim, que levou à desfiguração do antigo “provão” do ensino superior.

Como medida de avaliação, as médias do ENEM estão longe de ser um bom instrumento. Primeiro, porque, em geral, só fazem o exame os que querem se candidatar para as universidades, e com isto ficam excluídos todos os que repetiram, abandonaram a escola, ou simplesmente resolveram não se candidatar naquele ano. Depois, como acontecia com o “provão”, não há como saber quanto do resultado se deve ao “capital cultural” que os estudantes trazem para a escola de suas famílias, e quanto é de fato acrescentado pela escola em termos de formação. Além disto, não se sabe exatamente quais os conteúdos que o ENEM mede.

Apesar disto, a publicação destes resultados cumpre uma função essencial, que é dar à sociedade uma informação bastante sintética sobre desempenho, e abrir espaço para o debate sobre a qualidade. Justamente o que parece ter desaparecido do ensino superior, aonde o tema das cotas parece dominar todas as preocupações.

A Associação Columbus é uma instituição que reúne reitores da Europa e da América Latina, e este ano, para sua reunião em Lisboa, convidaram a mim e outras pessoas para fazer apresentações e discutir a questão da autonomia universitária. A maioria dos reitores presentes eram de Portugal, Espanha e Brasil; os apresentadores eram Christine Musselin, do CNRS na França; Michael Shattock, antes da Universidade de Warwick, e hoje no Instituto de Educação em Londres; e José Gines Mora, do Centro de Estudos em Gestão da Educação Superior da Universidade Politécnica de Valencia.

Ninguém se centrou no tema da “privatização”, mas todos partiram do suposto de que o setor público já não tem como ser mais o único provedor de recursos para as universidades, e quando este recurso existe, ele já não é mais transferido de forma automática e desvinculada de resultados que precisam ser explicitados e avaliados.

Na minha apresentação, lembrei a história do Movimento da Reforma Universitária de Córdoba de 1918, que se espalhou por toda a América Latina a partir daí, difundindo uma noção peculiar de autonomia acadêmica, baseada no poder dos estudantes, no governo tripartite, nos processos de decisão tomados em assembléia, no princípio da extra-territorialidade, e na livre admissão de estudantes. Argumentei, essencialmente, que este modelo pode ter tido sua importância histórica, criando um espaço para a livre manifestação de idéias e formação de lideranças políticas na região, mas não produziu uma boa universidade, e a autonomia que se busca hoje não pode ser a mesma de 100 anos atrás. Christine Musselin falou da experiência francesa de contratos de quatro anos entre governos e universidades, e mostrou como é possível estabelecer um novo tipo de pacto entre governos e universidades pelo qual o governo não renuncia a sua responsabilidade de definir prioridades, e as universidades também ganham no processo. A autonomia universitária, argumenta ela, não precisa ser vista como um jogo de soma zero, em que, ou ganha um lado, ou ganha o outro, mas ambos podem ganhar. Ginés Mora também falou sobre o novo tipo de pacto entre o setor público e as universidades, em que as instituições devem dar conta do uso dos recursos que usam, e, em troca, têm muito mais autonomia para gerir seus recursos, sejam de origem pública, sejam de origem privada. Michael Shattock, finalmente, fez uma discussão aprofundada dos processos de gerenciamento das novas universidades, argumentando que elas precisam de lideranças fortes e uma visão de longo prazo a ser atingida, e não de um plano detalhado de funcionamento, como se fossem empresas.

O que me chamou mais a atenção foi a resistência que muitos reitores, sobretudo da América Latina e da Península Ibérica, mostraram a estas idéias. Um reitor da Venezuela disse que, para ele, a autonomia que ele precisa é ainda a de Córdoba, para defender sua instituição da manipulação política dos aliados de Chávez. O reitor da Universidade de Lisboa disse que, por detrás das questões de autonomia, avaliação, e participação do setor privado, havia uma conspiração para domesticar a inteligência e o pensamento critico das universidades. Uma reitora brasileira disse que contratar dirigentes universitários de fora da instituição, através de comitês de busca, como ocorre nos Estados Unidos e outros países, poderia funcionar lá fora, mas nunca no Brasil, aonde a cultura era diferente.

Fiquei com a impressão de que o abismo entre a universidades hispano-americanas e as do resto do mundo – não só dos Estados Unidos e Europa Ocidental, mas também da Ásia e da Europa Oriental – está crescendo cada vez mais. Nestes dias, o Times Higher Education Supplement publicou sua nova lista das 200 melhores universidades do mundo. Lá na lanterninha aparecem duas universidades latinoamericanas, a Universidade Nacional do México e a USP. E só.

Imperdível o survey sobre Educação superior no mundo publicado pela revista The Economist de 10 de setembro, com o subtítulo de The Brain Business, sobretudo para quem quiser entender a enorme distância que separa o que está ocorrendo no mundo do projeto de “reforma” proposto pelo nosso Ministério da Educação.

Existem quatro tendências que estão transformando a educação superior em toda parte – massificação, a expansão da economia do conhecimento, a globalização e a competição entre as universidades. Tudo isto torna o ensino superior mais desejado, mais necessário, mais importante e mais caro. Nem tudo são flores. O pior dos mundos é quando o Estado mantém o ensino superior sob tutela, e não lhe dá os recursos necessários. O melhor dos mundos (e, vindo da The Economist, não é surpresa) é quando o sistema é desregulado, aumenta a competição, e as instituições têm liberdade de buscar seus próprios recursos. Os exemplos positivos são os Estados Unidos e a China; os exemplos negativos, a maioria dos estados europeus, simbolizados pela decadente Universidade de Humboldt. E a grande novidade é a criação de uma nova liga de universidades globais, que trabalham na fronteira do conhecimento. O survey termina com dois conselhos, tanto para paises que estão querendo desenvolver seus sistemas de ensino superior, como a Índia e a China (o Brasil não merece muita atenção) quanto para os que tem que lidar com sistemas decadentes, como a Alemanha: diversifiquem suas fontes de financiamento, e deixem que mil flores floresçam. O pacto com o Estado, que antes mantinha as universidades funcionando, transformou-se em um pacto com o diabo.

Ao mesmo tempo, consegui finalmente uma copia de Education and jobs: the Great Training Robbery, de Ivar Berg, editado em 1971 (Center for Urban Education, Beacon Press), que estava procurando sobretudo por que havia gostado do título. É uma critica equilibrada e muito bem feita à teoria do capital humano, que me parece muito necessária. A questão é se o aumento observado de rendimentos associados à posse de diplomas é uma conseqüência das competências que estes diplomas refletem, ou de outras coisas como credenciais e posições de prestígio associadas aos títulos. A resposta razoável é que depende, mas não se pode continuar supondo, sem maiores qualificações, que anos de escolaridade, ou diplomas, são a mesma coisa que conhecimento e competência. O termo “indústria do conhecimento” e “negócio de cérebros” ainda não estava em moda quando este pequeno livro foi escrito 35 anos atrás, mas a tendência ao crescimento ilimitado dos sistemas de ensino, justificada, sem avaliação mais cuidadosa, pelo aumento de produtividade que eles gerariam, já ocorria de forma clara, consumindo um volume cada vez maior de recursos públicos e privados. O livro de Berg faz parte da corrente minoritária de estudiosos que não compram a teoria do capital humano na sua forma mais crua, e que inclue a Alison Wolf (Does education matter? Miths about education and economic growth, Penguin, 2002) e Randall Collins (The Credential Society, Academic Press, 1979). Se os benefícios privados da educação tem sido grandes, mas a relação entre estes ganhos privados e os benefícios públicos é incerta, então a justificativa para o subsídio público indiscriminado à expansão da educação superior fica abalada, assim como para a regulação detalhada dos títulos e das profissões.

O survey da The Economist está totalmente na linha da teoria do capital humano, e não toma em consideração o problema da educação de má qualidade, que floresce quando as credenciais predominam sobre os conteúdos, a não ser como fenômenos esporádicos de “corrupção”. Mas a conclusão, sobre a necessidade de abrir mais os sistemas educacionais e reduzir sua regulamentação e controle por parte do Estado, vale nos dois casos.

Está disponível no meu site um texto de Cláudio de Moura Castro e meu comentando a nova proposta de reforma do ensino superior do Ministério da Educação. Com a crise política, a paralização do Congresso e a saída do Ministro, o futuro desta proposta é muito incerto, mas o tema continuará presente, e por isto acreditamos que nosso texto não vai perder atualidade.